Libertad de circulación y ciudadanía europea

Libertad de circulación
y CIUDADANÍA EUROPEA

Patrick Dollat

La libre circulación de personas en el espacio comunitario es un derecho fundamental que participa de un proyecto personal sometido a ciertas obligaciones relacionadas con el franqueo de las fronteras y con la instalación en el país de acogida. Reposa en la solidaridad social y la reciprocidad de derechos entre nacionales comunitarios; presupone una opción política: formar “una sociedad abierta concebida no ya en base a la soberanía sino por medio de la interdependencia, que no se limita ya al territorio sino a la multiplicación de espacios, que no valora ya la identidad sino el enriquecimiento del contacto con el exterior”. En este sentido, la mundialización de la economía puede aniquilar la libertad de circulación de las personas reduciendo los lazos de solidaridad y soslayando las opciones políticas y los controles democráticos; las organizaciones de integración regional son entonces escalas intermedias indispensables para el reconocimiento y puesta en práctica de este derecho fundamental. La Unión Europea es una de ellas: esboza una ciudadanía europea aproximando el estatuto del súbdito comunitario y el del nacional basándose en el principio de igualdad de trato; inicia una política y un derecho comunitarios para encuadrar los flujos migratorios; tiene pendiente todavía elaborar un estatuto de los originarios de países terceros capaz de integrarlos en las estructuras políticas y sociales del Viejo continente.

La ciudadanía de la Unión, avance prudente hacia la ciudadanía europea
Los ciudadanos de la Unión ya no son “extranjeros” en el territorio de los otros Estados miembros: gozan del derecho a circular libremente en el espacio comunitario, pero su estatuto, tal y como lo define el Tratado de Maastricht, conoce dos tipos de restricciones: los que se derivan, por una parte, de la naturaleza sui generis de la Unión, de la afirmación de la soberanía de los Estados miembros y del carácter subsidiario de la ciudadanía de la Unión; por otra, derivada de las fronteras, de las dificultades de puesta en práctica de la libre circulación de personas y del estatuto de los nacionales de países terceros. Estas reservas marcan una línea separación entre la ciudadanía de la Unión y una ciudadanía europea de superposición que realizaría la integración de los residentes comunitarios en el territorio de los Quince. Ahora bien, “los límites y las fronteras tienen larga vida”: una perspectiva tan ambiciosa se enfrenta directamente a la soberanía de los Estados naciones que, en la tradición constitucional europea, son los garantes de la democracia; choca con el escepticismo o la hostilidad de una parte de la opinión pública inquieta por las dificultades sociales y preocupada por las cuestiones de seguridad interior. Este escepticismo es tanto más fuerte cuanto permanezcan indefinidos los perfiles de la ciudadanía de la Unión.
La ciudadanía de la Unión se inscribe en una tipología imprecisa. Para los Estados unitarios, “la ciudadanía define la pertenencia a un Estado. Da al individuo un estatuto jurídico, el cual conlleva derechos y deberes particulares. Este estatuto depende de las leyes propias de cada Estado, y se puede decir que hay tantos tipos de ciudadanos como tipos de Estado”. La diversidad es todavía mayor con las agrupaciones políticas complejas, como las federaciones, las confederaciones o los imperios: la ciudadanía puede en ese caso servir de unión entre entidades políticas distintas; este podría ser el caso de una ciudadanía europea cuyo proyecto es esbozado por la ciudadanía de la Unión. Un proyecto todavía muy ambiguo cuyos objetivos están todavía por redefinir, al igual que los de la integración europea. Para soslayar estas cuestiones que podrían bloquear todas las negociaciones, el Tratado de Maastricht y su estructura en pilares buscaban un equilibrio, inestable por naturaleza, entre el derecho comunitario y la integración federalista por una parte, y por la otra el respeto de las soberanías, consustancial a la cooperación intergubernamental y al voto por unanimidad. Esta arquitectura jurídica compleja ha mostrado sus límites: no permite dar cuerpo al concepto de ciudadanía europea hasta establecer lazos políticos suficientes “entre el ciudadano y la Unión, en un contexto de legitimación democrática de las instituciones de la Unión”. En el momento actual, la ciudadanía de la Unión podría limitarse a una concesión limitada cuya supuesta ventaja consistiría en preservar las soberanías nacionales.

Derechos civiles y políticos de un “ciudadano europeo”
Por contraste y de manera prospectiva, el recuento de sus obstáculos permite bosquejar un primer cuadro de lo que podría ser la ciudadanía europea y esbozar los derechos civiles y políticos de la misma. La ciudadanía europea es aun un concepto impreciso, y la libertad de circulación de las personas un objetivo todavía por alcanzar; al menos parece posible establecer una relación entre ambas tal y como ya existe, en términos generales, entre la ciudadanía y la libertad de circulación y, más en particular, entre la libre circulación de los nacionales comunitarios y la ciudadanía de la Unión. Dando un papel determinante al criterio de residencia para el reconocimiento de derechos fundamentales y de derechos políticos, la ciudadanía europea afirmaría el papel preponderante de los nacionales comunitarios en el proceso europeo de integración política y social, al tiempo que permitiría a los nacionales de países terceros beneficiarse indirecta y parcialmente del principio de igualdad de trato. Algunos Estados miembros son todavía hostiles a las reformas constitucionales necesarias porque chocan con su concepción de la unidad nacional; estas reservas son forzosamente definitivas, pues, en el fondo se trata de reforzar la democracia entre los Estados de la Unión.
Por analogía con la ciudadanía de la Commonwealth de otra época, podría tratarse de una ciudadanía de superposición, abarcando varias realidades políticas y permitiendo asociar a los nacionales de terceros países y de los Estados miembros. De acuerdo al principio de no-discriminación, los derechos fundamentales, entre ellos la libertad de circulación de las personas, podrían beneficiar al conjunto de los residentes comunitarios; por el contrario, los derechos políticos suponen una aproximación diferenciada en función de que participen, o no, de la expresión y de la cohesión de un pueblo de la Unión. El derecho de voto en las elecciones locales lleva camino de aplicarse de manera universal, es decir, abierto al conjunto de residentes comunitarios según modalidades que quedan por definir; por el contrario, las elecciones comunitarias debieran ser la expresión del derecho del pueblo europeo a disponer de sí mismo. Este derecho no se corresponde todavía con la realidad, ya que “el pueblo de las Comunidades” no existe políticamente. Sería por ello prematuro asociar al conjunto de residentes comunitarios para la designación de diputados europeos, o de cualquier otro representante de la Unión. La cohesión interna de una sociedad condiciona su capacidad de apertura; en esta medida, el acceso a los valores universales supone la definición de escalas intermedias y admite una forma de gradación, a fortiori en materia política para el reconocimiento del derecho de voto: la Unión Europea es uno de esos espacios democráticos regionales cuya cohesión e identidad están en gestación; su capacidad de apertura prueba y acentúa su unidad. La libertad de circulación de las personas toma entonces un significado eminentemente político: prepara la ciudadanía europea reforzando los procesos de integración comunitaria y favoreciendo una mezcla de las poblaciones de los Estados miembros; hace de la Unión una sociedad abierta a los nacionales de países terceros; supone tener que definir y aplicar, según las reglas de la democracia, un derecho y una política comunitarias en materia de migraciones.

Una política y un derecho comunitarios
en materia de migraciones

La libertad de circulación de las personas ha revolucionado, propiamente dicho, los fundamentos clásicos del derecho de inmigración, es decir, de las reglas jurídicas relativas a las situaciones y actividades por las cuales se realiza la inserción del extranjero en la sociedad”. Ha excluido de jure y de facto a los nacionales comunitarios de la definición de extranjeros. Este proceso de asimilación se apoya en el principio de igualdad de trato; ha sido objeto de amplios desarrollos jurisprudenciales por parte del Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas y constituye un logro jurídico incontestable. El acercamiento entre los pueblos de la Unión hace más insoportables todavía las insuficiencias económicas y sociales del gran mercado interior; estas últimas comprometen la credibilidad política de la integración europea y disuaden a una parte de los ciudadanos de la Unión sobre los fundamentos de la Comunidad europea y la libertad de circulación. Para Paul Thibaud, antiguo director de la revista Esprit, "la respuesta está en la vuelta a la política. Si Europa ha contribuido, por poco que sea, a la fractura social, no ha sido sino a costa de una crisis de la democracia. Lo esencial hoy en día es colocar en su sitio la voluntad política a fin de formular un programa de reforma social”. De cara a un objetivo tan general como indispensable, algunos de los resultados de la Conferencia de Amsterdam son ciertamente bienvenidos, pero siguen siendo todavía muy modestos.
El concepto de espacio social europeo tiene como objetivo paliar esta carencia; participa de un proyecto comunitario democrático y respetuoso de los derechos de la persona; evita la amalgama insidiosa entre la seguridad interior de la Unión por una parte, y por otra la definición de las políticas migratorias adoptadas de cara a los nacionales de terceros países. Hasta la entrada en vigor de las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la libertad de circulación de las personas, el conjunto de estas cuestiones continuará dependiendo de la cooperación intergubernamental, de los Acuerdos de Schengen y del tercer pilar; en cualquier caso, necesitan ser desarrolladas a fin de esbozar un derecho de las migraciones, poniendo en pie un orden jurídico comunitario en referencia a un principio más general: la libre circulación de las personas. O, como señala Henri Labayle, “la apuesta de Maastricht, jugar la carta institucional para provocar solidaridades políticas, parece, en efecto, claramente fracasada pese a que siga alimentando numerosas propuestas relativas a la CIG. La reflexión puede desarrollarse en torno a estos dos ejes, el de la prioridad de un proyecto político y el de la adaptación de las estructuras”. La definición de un proyecto político es, efectivamente, la condición previa a la adaptación de las instituciones comunitarias y a una aproximación comunitaria de las políticas migratorias respetuosa de los derechos fundamentales.
El formidable auge del derecho y de las intervenciones de la Unión hacen progresivamente caduca la limitación de competencias inicialmente reconocidas a las instituciones europeas para la realización del mercado común, después del mercado interior. La puesta en práctica de la libertad de circulación de las personas, la adaptación indispensable del tercer pilar, la entrada progresiva de nacionales de terceros países y de las políticas migratorias en el orden jurídico comunitario son nuevas ilustraciones de ello: acentúan los límites de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y suponen un reforzamiento de la protección comunitaria de los derechos fundamentales de la persona; claman en favor de la introducción en el cuerpo del Tratado sobre la Unión Europea de disposiciones específicas pues, “según un postulado propiamente axiomático de la teoría de los derechos fundamentales, la transferencia de poderes de soberanía de los Estados miembros en favor de la Comunidad no debe ocasionar una rebaja del nivel de los derechos fundamentales que garantizan las órdenes constitucionales nacionales”. En todos los casos, estas disposiciones favorecerían la integración del conjunto de residentes comunitarios; afirmarían el carácter propio de la Unión Europea y reforzaría su autoridad en sus intercambios internacionales.

La libre circulación de personas:
triunfo para la Unión

Hasta el presente, la cooperación intergubernamental en materia de control de flujos migratorios ha tenido como preocupación mayor el asegurar la seguridad interior de la Unión Europea, sin tomar siempre en cuenta la dimensión económica, social y cultural de estos flujos. Las restricciones aportadas al derecho de asilo, y las reformas constitucionales alemana y francesa son sintomáticas de esta prioridad. El derecho de asilo ya no es considerado como un derecho fundamental sino como una prerrogativa graciosa; el Convenio de Dublín y los Acuerdos de Schengen tienen como objetivo principal evitar los desvíos de procedimiento que podrían acentuar las dificultades económicas y sociales del país de acogida, a riesgo de reforzar las coacciones soportadas por las personas verdaderamente perseguidas. En su carta al gobierno francés del 15 de junio de 1996, el Colegio de mediadores para los “refugiados de Saint-Ambroise” a subrayado los peligros de una política en la que el derecho de asilo es “restringido progresivamente por la exigencia exorbitante de pruebas de la persecución, que las situaciones vividas y las condiciones de partida hacen imposible aportar (…). La noción de asilo aparece (…) arbitrariamente modificada. Se funda más en el supuesto interés del país de acogida que solamente en la realidad de la persecución y del interés del demandante”. En cuanto a los demás aspectos de la política migratoria de la Unión, podrían también acentuar la distinción entre nacionales comunitarios y “extranjeros”, y cerrar más todavía las fronteras exteriores de los Quince16 volviendo más difícil el acceso al mercado de trabajo o a los establecimientos de enseñanza superior.

Suprimir gradualmente los visados de corta duración…
El rigor de este marco jurídico viene confirmado por el desarrollo de la cooperación entre los Quince para el alejamiento de los nacionales de terceros países en situación irregular, y por la multiplicación de los acuerdos de readmisión que permiten devolver a los extranjeros que entran ilegalmente. Estas medidas han sido desarrolladas sobre todo a partir de 1991 para controlar los flujos migratorios clandestinos provenientes de Europa del Este o del Magreb. Este proceso se ha traducido en la supresión de visados de corta duración entre los países firmantes del Acuerdo de Schengen y los del grupo de Visegrad; ha proseguido con los acuerdos bilaterales firmados por Austria y Alemania en 1992-1993; ha continuado con los países de Europa central y oriental: Bulgaria, Polonia, Rumania, Hungría… Estos países han ampliado el método con sus vecinos orientales, recreando así unos métodos que preservan a la Unión Europea de los flujos migratorios exteriores, sin establecer verdaderos lazos de solidaridad entre los países de Europa central y oriental. Sin embargo, de forma general, la supresión gradual de visados de corta estancia forma parte de la libre circulación de las personas. No ha provocado flujos migratorios incontrolados provenientes de los países exentos de esta formalidad; podría beneficiar a un número mayor de países en el marco de la política de visados definida por la Unión Europea.
Con relación a los dispositivos de encuadramiento de las migraciones, las medidas de inserción de los residentes extranjeros en situación regular propuestas por la Comisión en sus diferentes informes pueden parecer modestas, ya que el reforzamiento de los controles en las fronteras no ha permitido alcanzar el objetivo teórico de una “inmigración cero”. Las mismas objeciones pueden hacerse a los Acuerdos de Schengen. La libertad de circulación de las personas no se realiza siempre entre los Estados miembros, a falta de un acuerdo político suficiente en cuanto a su definición, y las medidas adoptadas hasta el presente han contribuido sobre todo a acentuar la cooperación policial entre los Estados firmantes. Estos Acuerdos son comúnmente presentados como “el laboratorio de la libertad de circulación de las personas”; una profunda reforma les permitiría ser fieles a su vocación garantizando el control parlamentario de las decisiones del Comité ejecutivo y reforzando la protección de los derechos fundamentales: su integración en el Tratado sobre la Comunidad Europea podría contribuir a la realización de este objetivo.

…Y abrir las fronteras sin desestabilizar Europa
La eficacia de los procedimientos jurídicos no puede servir como filosofía política; las divergencias fundamentales entre los Estados miembros sobre el porvenir de Europa y sobre la definición de la libertad de circulación de las personas obstaculizan su realización cuando sería urgente “pensar la inmigración de otro modo (…) para reflexionar sobre una apertura sin desestabilización”. Una sociedad democrática es también una sociedad abierta al exterior, incluso aunque esto se haga dentro de ciertos límites: “debe ser accesible y necesita, por tanto, reservar ciertas aperturas, yendo de la posibilidad para los Estados de unirse a la Comunidad a la de los extranjeros para convertirse en ciudadanos”.
Italia y España intentan adoptar una política de apertura controlada de las fronteras como forma de gestión de los flujos migratorios; su iniciativa podría adaptarse a las exigencias del desarrollo de la Unión Europea. El descenso demográfico generalizado en Europa hace prever que los Estados europeos necesitarán extranjeros en el 2010 para hacer funcionar la economía y pagar las pensiones; esta perspectiva hace más necesario todavía el desarrollo de una política migratoria ambiciosa capaz de conciliar las necesidades económicas de la Unión y el respeto de los derechos humanos. Una mejor fluidez de los movimientos migratorios facilitaría igualmente la vuelta al país de los trabajadores inmigrantes que temen perder sus derechos en caso de salida provisional. La política de cierre de fronteras adoptada de cara a los estudiantes perjudica igualmente a la difusión cultural de los países europeos pues les priva de perspectivas de cooperación duradera con los cuadros dirigentes de los países en vías de desarrollo. Esta situación es particularmente lamentable para los países de Europa central y oriental, de del Sur del Mediterráneo, con quienes la Unión mantiene relaciones internaciones privilegiadas.
El porvenir de la Unión Europea se perfila entre dos polos complementarios: la integración comunitaria y la cooperación entre los Estados-nación; pacientemente, los hombres y la geografía inventan Europa; tejen estrechos lazos entre los pueblos y los territorios, la historia y el espacio, lo ideal y la necesidad. Este movimiento, centrado en su origen en torno a los seis países fundadores de la Comunidad, cambia de naturaleza al cambiar de dimensión: la Unión está sujeta a presiones migratorias crecientes provenientes de países en vías de desarrollo, mientras se dispone a ampliarse al conjunto del continente y busca desarrollar formas de cooperación originales con Rusia. Esta perspectiva le obliga a reforzar su cohesión interna so pena de disolverse en una “Unión a la carta” que generalizaría las cláusulas de opting out, es decir, de participación caso a caso sin obligación para el Estado que no desee asociarse: sin proyecto, la Unión no tendría futuro. La reflexión jurídica e institucional retoca la geopolítica del Viejo continente al tiempo que éste se reconstruye con el conjunto de sus ciudadanos.

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