Estado-Nación y ciudadanía en la Europa de la inmigración

Estado-Nación y ciudadanía en la Europa de la inmigración

Ignasi Álvarez Dorronsoro

Ciudadanos y extranjeros
En torno a la inmigración se configura una doble frontera de los derechos humanos (De Lucas, 1994) . Una es la frontera externa, configurada por la soberanía de cada Estado dentro de sus propias fronteras y su derecho a admitir o rechazar a quienes quieran acceder a ese territorio o radicarse establemente en él. Ello da lugar a una situación paradójica en materia de derechos humanos. La emigración, el derecho de las personas a salir de su propio país, se ha considerado tradicionalmente un derecho humano incuestionable. Su limitación por parte de los gobiernos del bloque soviético, de la URSS hasta Cuba, se juzgaba inaceptable desde el prisma de los derechos humanos. Pero el derecho a emigrar de las personas se ve cuestionado radicalmente por la potestad discrecional de los posibles Estados receptores para admitir o rechazar inmigrantes . Dicho de otra forma, «la emigración es un derecho humano universal que no va acompañado del necesario deber correlativo de los posibles Estados receptores a aceptar a esos inmigrantes»
Esa frontera externa de los derechos está fundada en la distinción entre el hombre y el ciudadano, consustancial al moderno Estado nación. La situación puede describirse del modo siguiente: más allá de los límites de la ciudadanía y de las fronteras del Estado Nación, los derechos humanos pierden su carácter de derechos políticamente exigibles. Y así, esos Estados pueden proclamar el carácter universal de los derechos humanos, al tiempo que endurecen su política de control de flujos, limitan drásticamente el derecho de asilo, alzan nuevas trabas al reagrupamiento familiar y niegan a buena parte de los nuevos inmigrantes que aceptan el derecho a radicarse de manera estable, y no azarosa, en el país receptor.
La otra frontera de los derechos es interior al Estado nación mismo, y señalaba la línea de exclusión de los derechos políticos de aquellos que no son considerados ciudadanos. Esa frontera interior ha ido retrocediendo según se ha ido extendiendo el derecho de ciudadanía, primero a los asalariados y luego a las mujeres, en un proceso no exento de conflictos que ha durado más de un siglo. Pero esa frontera no ha dejado de existir y hoy demarca la exclusión de la ciudadanía de los inmigrantes extracomunitarios dentro de cada Estado nación y en la Comunidad Europea, y también de ciertas minorías étnicas (como es el caso de la minoría rusa en Estonia), a las que se priva de derechos políticos.

Ciudadanía y nacionalidad
Por último, el acceso a la ciudadanía es la condición para entrar en posesión de todos los derechos políticos (incluido también el derecho a percibir prestaciones no contributivas reservadas a determinados grupos de ciudadanos en dificultades). La condición de ciudadano anula la condición de inmigrante y extranjero, al menos en el plano de los derechos –aunque en el plano simbólico, esos nuevos ciudadanos pueden seguir siendo percibidos por un sector de la población autóctona como extraños a la comunidad nacional.
Los requisitos para nacionalizarse, para adquirir la ciudadanía, dependen de las tradiciones de cada país de acogida. Hay sociedades, como la francesa, cuya tradición ideológica dominante ha venido fundamentando la cohesión de la nación en la idea de una comunidad de ciudadanos libres. En otras, caso de Alemania, la idea de nación se fundamenta en una comunidad de lengua y cultura germánica anterior a la constitución de Alemania como Estado moderno. El Código de nacionalidad de cada uno de los Estados combina en general los principios de ius sanginis y ius soli. La preeminencia del segundo establece de algún modo un «derecho de entrada» a la comunidad política por el hecho de residir establemente o haber ya nacido en ella. El énfasis en el principio del ius sanginis supone el reconocimiento por parte del Estado de una especie de continuidad orgánica de la «nación» y manifiesta una menor disposición a aceptar como ciudadanos a los residentes no nacionales en términos étnicos, e incluso a sus descendientes .
Los Códigos de nacionalidad de cada país difieren en las mayores o menores facilidades que conceden para la naturalización a partir de la residencia estable, en el carácter automático o discrecional que tiene esa naturalización y la de los hijos de los inmigrantes ya nacidos en el territorio del Estado receptor. Pero a la larga, ninguna sociedad adherida formalmente a valores democráticos, puede sostener una sociedad dividida en ciudadanos y metecos o ilotas. No es posible mantener establemente a un sector considerable de la comunidad privado de los derechos políticos asociados a la ciudadanía sin cuestionarse seriamente la igualdad de derechos, que constituye uno de los principios legitimadores del orden político en nuestras sociedades. Aunque ese «a la larga» puede ser un tiempo interminable para quienes padecen la discriminación.
En síntesis, el Estado nación es una realidad moderna que tiene dos caras: una, la asociación política de individuos ciudadanos; otra, la comunidad de nacionales. Ambas dimensiones están presentes, bien que en diferente medida, en los Estados nación modernos.
El concepto de «nacional» tiene, en general, una dimensión comunitaria fundada en la existencia de lo que se afirma como una identidad cultural compartida. Tanto la ciudadanía como la nacionalidad alimentan procesos de inclusión, pero también de exclusión. La dinámica incluyente se pone de manifiesto en la universalización creciente de derechos políticos a través de la extensión de la ciudadanía y en la ampliación de los derechos y prestaciones sociales desarrolladas por el llamado Estado del Bienestar. Esa dinámica incluyente abarca también a los inmigrantes a través de los procesos de naturalización que permiten acceder a la nacionalidad y a la ciudadanía. La naturalización se justifica en la presunción de que los ya nacidos en el país receptor, o los radicados establemente en él, aceptan y comparten los valores que fundamentan la vida política de esa sociedad, están «integrados» políticamente, e incluso «asimilados» culturalmente.
Pero la distinción entre ciudadanos y no ciudadanos alimenta también, como se ha dicho, procesos de exclusión del extranjero, especialmente del extranjero pobre, al que se niega el acceso, o a quien se expulsa en el momento en que su capacidad de trabajo deja de considerarse necesaria para la economía del país receptor. La nacionalidad puede ser también motivo de exclusión, política o simbólica, del «no nacional», de quien es considerado como ajeno a la comunidad nacional. El «no nacional» es, en general, el extranjero, pero también pueden ser identificados como «no nacionales» determinados grupos de ciudadanos cuyos orígenes étnicos, tradiciones culturales, lealtades comunitarias o creencias religiosas se consideren ajenas a una determinada definición de lo que se supone que es la identidad nacional.

Caminos para la expansión de los derechos
El Estado nación moderno parecía capaz de asegurar tres funciones: 1) el control del ritmo de la modernización económica y la amortiguación de sus aspectos sociales más negativos; 2) la protección y apoyo por parte del Estado a lo que se define como cultura e identidad nacional; 3) creación de un espacio donde se ejerce la soberanía política de los ciudadanos. Hoy, el proceso de internacionalización de la economía y de la información pone en cuestión la capacidad de los Estados nación para asegurar esos objetivos económicos, sociales y culturales, ya que los Estados nación están ahora sometidos a decisiones exteriores de organismos supranacionales, no sometidos en ocasiones a ningún control. Pero es necesario tener presente que el Estado nación sigue siendo todavía el espacio de percepción de la nacionalidad, tal vez la forma moderna más relevante y extendida de identidad colectiva, de identificación comunitaria. Ese Estado nación continúa siendo también el ámbito primordial que tienen los ciudadanos y ciudadanas para dirimir sus conflictos sociales, ideológicos y políticos . Por último, el Estado nación representa también el instrumento político para la protección de bienes culturales tan concretos como la lengua propia, o más difusos como la «cultura nacional», que se estiman valiosos. En esas condiciones, la desaparición o el adelgazamiento progresivo del Estado nación y de los derechos asociados a la ciudadanía podría engendrar, en vez de un sueño libertario, la pesadilla de un mundo atomizado sin más ley que la de un mercado mundial dominado por las multinacionales.
Cabe, empero, seguir un camino más realista y fructífero que no pasa por el vaciamiento de la ciudadanía sino por la reducción de la diferencia en los derechos fundamentales entre ciudadanos y extranjeros –permitiendo el desarrollo de diversas fórmulas de semiciudadanía–, por la construcción, asociada a las ciudadanías estatales, de formas de ciudadanía supraestatal y, sobre todo, por mantener abierto el acceso a la ciudadanía –incluidas las fórmulas de doble ciudadanía– para los residentes estables que lo soliciten y, sobre todo, para sus descendientes.
Tampoco veo satisfactoria la solución de eliminar los aspectos más peligrosamente excluyentes asociados a la dimensión nacional cultural de los Estados nación mediante el expeditivo procedimiento de eliminar o privar de cualquier relevancia política a esa dimensión cultural nacional, en la línea de las propuestas de «Estado nacional heterogéneo» de R. Dahrendorf o de algunas variantes del «patriotismo constitucional» de Habermas.
La fórmula de Dahrendorf, el Estado nacional heterogéneo, resulta, en mi opinión, confusa. De hecho, todos los Estados actuales son culturalmente heterogéneos, incluidos aquellos que se perciben a sí mismos como más homogéneos en el aspecto cultural nacional. El reconocimiento de esa heterogeneidad irreductible de las sociedades modernas puede hacerse por dos vías distintas, centrada una en la tutela de los derechos individuales y otra en la regulación de los derechos colectivos de las distintas comunidades culturales existentes en el ámbito de ese Estado.
Un aspecto central de la tradición liberal democrática ha sido la construcción y la expansión de un ámbito de autonomía personal, preservado tanto de la ingerencia del Estado como de la intrusión de posible decisiones de las mayorías. Un ámbito de autonomía moral y de libertad personal en la esfera de lo social privado, e incluso en la esfera de lo público, sin más límite que la exigencia de compatibilidad con la autonomía y libertad de los demás. Esa tradición, que tiene fecha y lugar de nacimiento, empezó a consolidarse, primero como tolerancia y después como libertad religiosa, con el fin de desactivar los enfrentamientos político religiosos generados por la ruptura de la homogeneidad católica que supuso la Reforma. Esa protección de la libertad individual ha ido ampliándose para proteger otras esferas de la autonomía individual tales como la de las inclinaciones sexuales.
La diversidad religiosa o cultural es protegida en la tradición liberal de intromisiones políticas y se pretende que esté desprovista de consecuencias políticas. De este modo, las personas o los grupos con determinada opción sexual, confesión religiosa u origen étnico no podrían ser discriminados por esa pertenencia, y tendrían los mismos derechos que cualquier otro ciudadano o ciudadana. Traduciéndolo a un lenguaje de moda, cabría designar esta situación como una forma de derecho a la diferencia que se concreta en el establecimiento de derechos individuales iguales para quienes son diferentes .
Hasta aquí nos movemos en el ámbito de los derechos individuales y de la manera de ampararlos propia de la tradición liberal individualista. Pero cuando pasamos a considerar las identidades nacionales o comunitarias –construídas a partir de elementos tales como la lengua, determinadas tradiciones culturales, valores, relatos legitimadores…– estamos ante un tipo de identidades colectivas que la tradición individualista liberal contempla con recelo como atavismos premodernos. La solución doctrinal del individualismo liberal al crecimiento de la heterogeneidad cultural y valorativa presente en las sociedades modernas, y que los movimientos migratorios contribuyen a ampliar, es que el Estado debe mantenerse neutral respecto a las diversas culturas, valores, ideas del bien, lenguas y tradiciones que coexisten en esa sociedad política .
El concepto de «Estado nacional heterogéneo» de Dahrendorf significa una ampliación del ámbito de la autonomía personal que vaya dando cabida y carta de naturalidad a la heterogeneidad cultural ya existente y al crecimiento de la misma motivada por las inmigraciones recientes. Pero significa también que el Estado, si bien no remite necesariamente las culturas y las identidades colectivas al ámbito de lo privado, no debe privilegiar, ni identificarse en particular con ninguna de las comunidades culturales existentes. Siguiendo esta lógica, el Estado no debería atender las demandas de las comunidades culturales o nacionales que exigen como derecho colectivo una protección política para la supervivencia y el desarrollo de lo que definen como característico de su identidad cultural, y en cualquier caso debería mantener una estricta igualdad en el trato con todas las comunidades culturales.
La propuesta de Habermas es más modesta y algo más realista: desacoplar, en un Estado democrático de derecho, el ámbito de la política del de la cultura nacional, aceptando que se considere exigible la aculturación política de los nuevos residentes candidatos a la ciudadanía, al tiempo que se juzga no justificada la imposición a los mismos de la asimilación cultural . Parece que Habermas intenta evitar así cualquier fórmula que se asocie a la tan denostada «asimilación cultural» . Pero lo cierto es que esa cultura constitucional, liberal democrática, laica, igualitaria en materia de derechos está conectada con valores que se inscriben en una determinada tradición político cultural, y que pueden resultar más o menos ajenos a otras tradiciones. Conviene, por ello, reconocer que esa aculturación política exige la asimilación de valores que puedan estar en conflicto con aspectos centrales de otras tradiciones culturales, o de determinadas versiones de las mismas, y que no puede trazarse una línea de demarcación nítida entre valores políticos y tradiciones culturales.
Mucho mayor interés tienen las propuestas de Habermas sobre la relación entre ciudadanía y nacionalidad: dar prioridad, en materia de derechos y de ciudadanía, a los principios del Estado democrático, a la voluntad de eliminar las fronteras internas para el acceso a la ciudadanía sobre los criterios de homogeneización nacional, sin menospreciar por ello la importancia de las identidades nacional culturales. Esa propuesta trata de evitar que –como ha sucedido en el pasado y sigue ocurriendo en el presente– grupos enteros de personas residentes estables, a veces desde hace generaciones, en un país puedan ser privados de derechos políticos al ser considerados, por sus características étnicas, culturales o religiosas, como extraños a la comunidad de los verdaderos nacionales.
La identidad nacional, sea la identidad dominante, con la que el Estado se identifica, o sea una identidad minoritaria (se haga de la comunidad nacional algo previo y determinante de la comunidad política o un rasgo que la acompaña y cohesiona) tiene por definición, a diferencia de otras identidades, una inseparable dimensión política (derecho a ser gobernado por nacionales y no por extranjeros, reivindicación de autonomía política territorial o nacional-cultural en el caso de las minorías). Preconizar la neutralidad política del Estado en este ámbito supondría eliminar cualquier tipo de protección política de la cultura nacional, renunciando también a las funciones de cohesión social que la postulación de la pertenencia a una cultura común proporciona. Ello, en el caso de un bien cultural tan básico como las lenguas, dejaría a la inmensa mayoría de éstas a merced de las contingencias del mercado y en serio peligro de desaparición. Sólo desde el cosmopolitismo liberal más hostil a cualquier dimensión comunitaria de la existencia humana, o desde las multinacionales de la cultura, puede sostenerse una perspectiva de este tipo.
El Estado plurinacional constituye una de las posibles variantes de reconocimiento del carácter multicultural de una sociedad y de regulación política de la misma. En un Estado autonómico, federal o confederal que afirma su carácter plurinacional, cada una de las comunidades culturales tiene reconocidas mayores o menores competencias de autogobierno político y de gestión de su patrimonio cultural, al tiempo que se mantiene un poder federal o confederal común y una ciudadanía compartida.
Pero tampoco la historia de los Estados multinacionales proporciona un buen apoyo a la idea de un Estado que administra neutral y equitativamente el reconocimiento y el apoyo a cada una de las comunidades nacional culturales presentes en su ámbito territorial. Como recuerda con realismo E. Gellner, es difícil imaginar que varias culturas extensas, políticamente viables puedan confiar en un centro político único que sustente y atienda a ambas, no ya con exquisita, sino siquiera con suficiente imparcialidad, y no reclamen para sí la gestión de su patrimonio cultural. El Estado plurinacional es la expresión más formalizada y con más implicaciones políticas de la multiculturalidad, pero la experiencia histórica muestra también su carácter frágil, ya que la lealtad comunitaria tiene tendencia a quedar circunscrita a cada uno de los grupos nacionales, percibiéndose al Estado multinacional como una asociación de comunidades fundada de forma contingente en un interés mutuo que puede desaparecer en el futuro.
Las reflexiones anteriores abren también la vía para interrogarnos sobre la posibilidad de una desconexión total, o muy amplia, entre la ciudadanía y la nacionalidad. Cabe preguntarse si una hipotética sociedad de ciudadanos sin determinaciones nacionales comunes es capaz de sostener la cohesión mínima imprescindible que reclama un Estado Nación moderno. O si, por el contrario, esa cohesión requiere la existencia de algún grado de identificación comunitaria compartida, tanto en términos de identificación nacional como de una cierta homogeneidad cultural.
La cuestión no es trivial. Por ejemplo, algunos de los interrogantes que suscita la llamada construcción europea tienen una relación directa con ella. Parece dudoso que llegue a ser viable una ciudadanía europea –en realidad de los quince o los diecinueve– que no se limite a ser una especie de supraciudadanía, sino que aspire a sustituir a las actuales ciudadanías nacionales. Resulta igualmente poco probable que la Comunidad Europea pueda llegar a ser realmente una comunidad –lo que requeriría que los ciudadanos de a pie, y no sólo las élites más cosmopolitas, llegaran a sentirse identificados con ella– sin desarrollar una política común que incremente la cohesión social dentro de ella. Los referéndum celebrados sobre el tratado de Maastricht han mostrado la escasa o nula adhesión que el proyecto de construcción europea suscita por el momento en buena parte de las ciudadanías de los diferentes Estados.
Una sociedad pluricultural puede tener que convivir con conflictos nacidos de la existencia de valores incompatibles. Ello obliga negociar los conflictos derivados de la diferencia cultural, a limar las aristas más incompatibles que puedan existir entre los diversos modelos culturales, a privar de significación política, neutralizando y desplazando a la esfera de la autonomía personal buena parte de las diferencias en materia de estilos de vida, creencias y valores. Conviene no olvidar, empero, que la necesaria negociación de estos conflictos no se realiza desde una posición de equilibrio entre todas las partes. De hecho, y de derecho, la fuerza de los colectivos inmigrantes es muy inferior a la de quienes están socializados en los valores de la sociedad receptora. El inmigrante tiene una posición de inferioridad en el plano social. Y su debilidad se ve acrecentada por el hecho de que, en tanto que no nacional, está también excluido de la ciudadanía, y con ello de la política. A. Sayad formula el problema en estos términos: sólo los nacionales están autorizados a entrar en conflicto los unos con los otros, a competir por el poder político. Las sociedades receptoras difícilmente reconocen a los inmigrantes el derecho a plantear conflictos sociales, culturales o políticos. Esta desigualdad hace más necesario, si cabe, un esfuerzo de comprensión (aunque ello no suponga necesariamente aprobación) del sentido de pautas culturales distintas a las nuestras.
Por otra parte, una sociedad pluricultural en la que la lealtad y la solidaridad quedara circunscritas al interior de cada comunidad cultural, sería una sociedad fragmentada, privada de cohesión, amenazada de desintegración como tal, en la que la dimensión de la ciudadanía como derecho y deber de participación en la construcción de la vida social quedaría totalmente devaluada. Una sociedad de ese tipo difícilmente favorecería la participación de los ciudadanos en la cosa pública ni legitimaría el desarrollo de valores de solidaridad y de cooperación social. Por ello, uno de los retos que plantean las sociedades culturales muy fragmentadas es la construcción y el desarrollo de formas de identificación compartidas que incrementen la cohesión social.

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