"La buena inmigración" (De la integración al esfuerzo de integración)

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Unzurrunzaga, Agustín 

La integración de la inmigración ha sido y es un repetido tema de discusión, tanto aquí como en el resto de los países de Europa. Últimamente, diferentes dirigentes europeos, desde Sarkozy a Cameron pasando por Merkel, han coincidido en decir, a veces con grandes dosis de oportunismo político, que los modelos seguidos en sus países no estaban dando los resultados que esperaban.

Aquí, en el ámbito estatal, los planes de integración que acompañaron a las diferentes leyes de extranjería, el de 1994 y el Programa Greco del año 2001, impulsaban un modelo de integración limitado, basado en «la inserción laboral de las personas inmigrantes, la seguridad jurídico-administrativa respecto a su situación y un tratamiento no discriminatorio» (F. Torres. La integración de los inmigrantes y algunos desafíos que nos plantea. Talasa, 2002)

En el mismo texto, Francisco Torres ponía en evidencia las limitaciones de esa manera de entender la integración:

- De acuerdo con esta concepción la integración no es un derecho del inmigrante.
- La integración se modula como contrapartida a la «buena inmigración», que es la que atiende a nuestra necesidades económicas y lo hace de forma legal; la «buena inmigración» está compuesta por inmigrantes culturalmente integrables; la inmigración digna de integrarse es aquella que está dentro de los límites de nuestra capacidad de recepción (tanto por su número, que no debe rebasar el «umbral de tolerancia social, como por la rapidez del proceso y de sus consecuencias): parte de los mecanismos de la política de extranjería (cupos, sistema de permisos, convenios con países de emisión) se orientan a la consecución de esa «buena» inmigración que pueda integrarse.

Ese modelo y esa práctica normativa fue severamente criticada por diversos autores y por el movimiento asociativo, que fue construyendo una propuesta diferente, más completa y compleja de lo que significa el proceso de integración, de quienes intervienen en él, de lo que pone cada cual y los diferentes temas que lo componen.

Recogiendo esas diversas aportaciones críticas, F. Torres, en el texto arriba citado, construye la siguiente definición: «Entenderé por integración el proceso de incorporación de los inmigrantes a la sociedad española en igualdad de condiciones, derechos y deberes con los nacionales, mediante el cual puedan llegar a ser participantes activos de la sociedad de acogida, conformando también la vida social, económica y cultural, sin que se les imponga el precio de la renuncia a su cultura de origen». Y resalta tres notas:

- La igualdad de derechos y obligaciones

- Que el trato igual a los nacionales no debe implicar, obligatoriamente, la asimilación cultural, lo que implica el respeto a cierto derecho a la diferencia, sin caer en el relativismo absoluto.

- Acento en la interacción. Ir más allá de la coexistencia entre colectivos de inmigrantes y sociedad receptora. Reconocer que, a pesar de todo, habrá una relación desigual, pues se da una desigualdad básica, radical, entre los dos polos de esta relación. De todas formas, para que el proceso tenga éxito, no genere sufrimiento y tensiones innecesarias y se desarrolle con unos mínimos de calidad democrática es responsabilidad -sobre todo- de la sociedad receptora, ya que ésta ostenta la posición dominante y dispone de mayor poder. Obviamente, todo proceso de integración requiere del esfuerzo de los inmigrantes. Pero es la sociedad receptora o, al menos, una mayoría de ésta, la que puede y debe aceptar e incorporar los cambios estructurales, normativos y culturales para que la integración así definida sea una realidad.

También se desmarcaron de esa idea expresada por la administración central diversos planes de inmigración de Comunidades Autónomas y de ayuntamientos. Son resaltables, en ese sentido, los dos Planes de Inmigración del Gobierno Vasco, bajo la consejería de Javier Madrazo, y del Ayuntamiento de Donostia, con una implicación muy directa de los técnicos del Departamento de Bienestar Social.

En ellos se defendía una idea de integración que difería notablemente de lo propuesto desde el Gobierno, que se acercaba mucho a lo que se venía planteando desde el movimiento asociativo, aunque, a veces, el paso del discurso a la práctica no acabó de corresponderse con lo que las ideas anunciaban. En cualquier caso, que algunas administraciones defendiesen esas ideas era y sigue siendo importante para el movimiento asociativo. A título de ejemplo, en el II Plan de Inmigración del Gobierno Vasco se defendía la idea de que la integración tiene un carácter bidireccional, que requiere la participación de las personas inmigrantes y de la sociedad receptora. Que solo se pasará de una sociedad receptora a una de acogida cuando la primera edifique los espacios para la creación de acciones interculturales. Que la integración es incompatible con la existencia de la categoría jurídica de irregularidad. Que la integración implica el reconocimiento de la ciudadanía, la incorporación de las personas extranjeras a la comunidad política, lo que requería desligar el estatuto de ciudadanía de la nacionalidad. Todas estas ideas siguen siendo plenamente válidas y vigentes.

Por qué es necesario volver sobre estas cuestiones. Resaltaría cinco motivos.
Uno, el impacto que está teniendo la crisis económica en el conjunto de las capas populares, con sus corolarios de aumento del paro, de la exclusión social, de la competencia entre trabajadores por recursos escasos, de las ideas que reivindican la preferencia nacional y de la xenofobia.

Dos, la continuidad y los cambios que se han dado en la situación de las personas extranjeras en España, la persistencia de cifras altas de irregularidad administrativa, el aumento del número de personas con permisos permanentes, el acceso creciente a la doble nacionalidad, el cierre del régimen general de extranjería, el aumento de la importancia del arraigo social para acceder al permiso de residencia y trabajo inicial.
Tres, los movimientos que se vienen produciendo en un buen número de ayuntamientos, fundamentalmente de Cataluña, en el sentido de adoptar decisiones de carácter restrictivo, e incluso abiertamente ilegales, con respecto a los derechos de las personas inmigrantes, afectando a temas como el empadronamiento y los informes municipales sobre arraigo social y de vivienda para la reagrupación familiar.

Cuatro, la aprobación de la nueva Ley de Extranjería y de un nuevo Reglamento, que entrará en vigor el 30 de junio, en los que, además de hablar de forma más concreta sobre integración, se introduce el término esfuerzo de integración y la manera de certificarlo, ligado a la renovación de tipos muy concretos de permisos de residencia, o trabajo y residencia, y con un claro contenido de premio y castigo.

Cinco, porque alrededor de ese muy problemático concepto de esfuerzo de integración, se empiezan a elaborar planes municipales en Gipuzkoa, que se publicitan y presentan, por parte de algunos influyentes medios de comunicación, como planes de integración pioneros en la CAPV.

La Ley y el Reglamento de Extranjería

La última reforma de la Ley de Extranjería introduce dos novedades. Por un lado, la expresa mención a la integración, explicitando un modelo. Por otro lado, la introducción de la idea de «esfuerzo de integración» como instrumento que puede ser tenido en cuenta a la hora de renovar los permisos de trabajo y residencia, si no se cumpliesen las condiciones exigidas para la renovación.

El artículo 2.ter de la Ley de Extranjería en vigor, la Ley 2/2009, dice:

1.- Los poderes públicos promoverán la plena integración de los extranjeros en la sociedad española, en un marco de convivencia de identidades y culturas diversas sin más límite que el respeto a la Constitución y la Ley.

2.- Las Administraciones Públicas incorporarán el objetivo de la integración entre inmigrantes y sociedad receptora, con carácter transversal a todas la políticas y servicios públicos, promoviendo la participación económica, social, cultural y política de las personas inmigrantes, en los términos previstos en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía y en las demás leyes, en condiciones de igualdad de trato.
Especialmente, procurarán, mediante acciones formativas, el conocimiento y respeto de los valores constitucionales y estatutarios de España, de los valores de la Unión Europea, así como de los derechos humanos, las libertades públicas, la democracia, la tolerancia y la igualdad entre mujeres y hombres, y desarrollarán medidas específicas para favorecer la incorporación al sistema educativo, garantizando en todo caso la escolarización en la edad obligatoria, el aprendizaje del conjunto de lenguas oficiales, y el acceso al empleo como factores sociales de integración.

3.- La Administración General del Estado cooperará con las comunidades Autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla y los ayuntamientos para la consecución de las finalidades descritas en el presente artículo, en el marco de un plan estratégico plurianual que incluirá entre sus objetivos atender la integración de los menores extranjeros no acompañados. En Todo caso, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los ayuntamientos colaborarán y coordinarán sus acciones en este ámbito tomando como referencia sus respectivos planes de integración.

4.- De conformidad con los criterios y prioridades del Plan Estratégico de Inmigración, el Gobierno y las Comunidades Autónomas acordarán en la Conferencia Sectorial de Inmigración programas de acción bienales para reforzar la integración social de los inmigrantes. Tales programas serán financiados con cargo a un fondo estatal para la integración que se dotará anualmente, y que podrá incluir fórmulas de cofinanciación por parte de las Administraciones receptoras de las partidas de fondo.

El enfoque que da la ley al tema de la integración es unilateral, unidireccional y limitado. Y con el agravante, como veremos más adelante, de ligarlo a los permisos de residencia.

El primer párrafo del punto 2 del artículo tiene bastante de contradicción en los propios términos. Primero se somete a las personas inmigrantes a una legislación especial, que los hace diferentes al resto de los ciudadanos y ciudadanas, con menos derechos, dependientes de un permiso de trabajo y residencia sujeto a condiciones específicas para su renovación. Esa situación de dependencia administrativa les es propia, y los constituye como un grupo humano más débil desde el punto de vista socio laboral.

En el plano político no hay igualdad de derechos, ni tampoco hay igualdad de trato. El art. 13.2 de la Constitución limita los derechos políticos a las elecciones municipales y, dentro de ellas, a la firma de acuerdos de reciprocidad, que es un sistema generador de discriminación. El derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales, lo hemos dicho ya en muchas ocasiones y lo denunciamos de nuevo durante la reciente campaña de las elecciones municipales, condicionado por la firma de acuerdos de reciprocidad, es intrínsecamente discriminatorio. Este sistema es intrínsecamente discriminatorio.

Y a lo que proviene de las propias leyes se le añade la discriminación, la xenofobia y el racismo cotidianos, es decir, la no existencia social de la igualdad de trato. Por lo tanto, lo que se promueve es un tipo de integración, que consiste en ser muy dependiente desde el punto de vista socio laboral, con menos derechos políticos y, en algunos casos, cuando se proviene de países que no han firmado acuerdos de reciprocidad, sin ninguno.

En el siguiente párrafo se parte de la premisa de que las personas extranjeras, tomadas en su conjunto y por el hecho de serlo, tienen algún tipo de déficit democrático profundo. Se da por supuesto que las personas inmigradas a las que se les aplica la Ley de Extranjería, excepto las titulares de permisos de residencia temporal y trabajo para investigación y las profesionales altamente cualificados y los familiares de ambos, desconocen lo que son y tienen que aprender a respetar los derechos humanos, las libertades públicas, la democracia, la tolerancia y la igualdad entre mujeres y hombres.

Implícitamente se supone, en sentido contrario, que las personas de nacionalidad española, las provenientes de los países de la Unión Europea y sus familiares, aunque sean de un Estado que no sea miembro de la Unión, las extracomunitarias que vienen a trabajar como investigadoras y las titulares de Tarjeta azul-UE tienen conocimiento de todo lo anterior y lo respetan, además de conocer los valores constitucionales y estatutarios de España y los valores de la Unión Europea.

¿Se corresponde todo esto con la realidad? Estimo que no.

La Ley de Extranjería da por supuesto, contra muchísimas evidencias prácticas en contrario, que las personas autóctonas están integradas en los valores de libertad, seguridad, justicia y promoción del bien que proclama el preámbulo de la Constitución, o en los valores de dignidad humana, libertad, igualdad y solidaridad que proclama la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea Y lo mismo en lo relativo a los derechos humanos, la tolerancia o la igualdad entre mujeres y hombres. ¿Dónde está la tolerancia, el respeto por los derechos humanos de los votantes de PxC y de quienes han votado a García Albiol, candidato del PP en Badalona? ¿Dónde está la tolerancia, el respeto por los derechos humanos, los valores de la Constitución de quienes sistemáticamente, alegando inconcretas razones de seguridad, se oponen a la apertura de oratorios para las personas que profesan la religión musulmana? ¿ Dónde está el simple respeto de la ley de los alcaldes y concejales que han planteado no empadronar a personas inmigrantes en situación administrativa irregular o, si se les obliga a ello, como efectivamente la ley lo hace, denunciarlos a la policía, volviendo a cometer una ilegalidad? ¿ Dónde están los valores de libertad, igualdad, solidaridad de quienes han propuesto y aprobado que se puedan hacer informes municipales para denegar el permiso de residencia por arraigo o por reagrupación familiar para castigar actitudes predelictivas, como lo decía el alcalde del PSC en Tarragona?

Si en todos esos terrenos hay todavía muchísimo por hacer, ¿qué objeto tiene hacer ese tipo de divisiones, entre autóctonos y extranjeros, y entre extranjeros de primera y extranjeros de segunda? ¿Qué sentido tiene presuponer que si se es investigador o profesional altamente cualificado se es automáticamente demócrata de pro, tolerante y respetuoso con los valores arriba señalados? ¿Es que no hay médicos, biólogos o ingenieros intolerantes, muy poco solidarios, desconocedores de la importancia y de lo que significan los derechos humanos? ¿Es que no ha habido artistas, escritores antisemitas y fascistas que aplaudieron a Hitler o a Mussolini?

El Consejo de Ministros de Justicia e Interior de la Unión Europea decía en el año 2004 que la integración es un proceso bidireccional y dinámico, de ajuste mutuo por parte de todos los inmigrantes y los residentes de los Estados miembros. No es eso lo que dice la Ley de Extranjería. Para ésta, los que se integran son los «otros», que vienen lastrados por un déficit innato, y por ello tienen que hacer un «esfuerzo de integración», tal y como luego se encarga de concretar el Reglamento.

En el Reglamento de extranjería se concretan nueve tipos diferentes de permisos de residencia temporales, referidos a las personas extracomunitarias que viven en España. Ya hemos dicho más arriba que las personas comunitarias y sus familiares forman un mundo aparte. Pero no todas esas personas tendrán que hacer el esfuerzo de integración. En realidad, ese esfuerzo de integración, que se concreta en acciones formativas destinadas al conocimiento y respeto de los valores constitucionales de España, los valores estatutarios de la Comunidad Autónoma en la que resida, los valores de la Unión Europea, los derechos humanos, las libertades públicas, la democracia, la tolerancia y la igualdad entre mujeres y hombres, así como el aprendizaje de las lenguas oficiales del lugar de residencia, está dirigido a una parte de las personas residentes legales, titulares de permisos de residencia temporales, que tienen problemas con la renovación de los permisos de residencia o de trabajo y residencia. A esas personas, que por la razón que fuere no cumplen con la totalidad de los requisitos estipulados para que se renueven sus papeles, se les dice en el Reglamento que su esfuerzo de integración podrá ser alegado por el extranjero como información a valorar en caso de no acreditar el cumplimiento de alguno de los requisitos previstos para la renovación de la autorización. ¿Y quién lo valora, y cómo se valora? Por ahora misterio, a la espera de que alguna circular lo aclare o sea la propia práctica la que lo vaya haciendo.

La integración, definida de manera harto problemática en la Ley de Extranjería, tal y como hemos señalado más arriba, se acaba convirtiendo en el esfuerzo de integración del Reglamento, que está dirigido a una parte de las personas extranjeras con permisos de residencia y, dentro de ellas, a quienes tienen problemas para renovar sus permisos porque no cumplen las condiciones exigidas para ello. Esas condiciones son, básicamente, continuar disponiendo de medios económicos en el caso de la residencia no lucrativa, y las referidas a los contratos de trabajo y las cotizaciones en el resto.

El problema es que esta manera de concebir la integración, unilateral, unidireccional y limitada, empieza a convertirse, por una serie de circunstancias y carambolas, en el modelo práctico impulsado por ayuntamientos concretos de Gipuzkoa, en un modelo que se presenta y ensalza por algunos medios de comunicación, como pionero en Euskadi.

En efecto, confluyen varias circunstancias. Por un lado, que una parte apreciable de la población autóctona de una localidad considera que la presencia de inmigrantes en el pueblo, o de colectivos concretos de ellos, representan una diversidad que la ven como excesiva, no lícita, problemática y exigen su disminución y acercamiento a las pautas y modos de vivir y expresarse de esa mayoría.

Por otro lado, porque los representantes municipales y los técnicos consideran que lo que la Ley y el Reglamento dicen sobre el esfuerzo de integración, puede encajar con lo que demanda esa mayoría social y, además, puede suponer un agarradero, un salvavidas legal para los colectivos que más dificultades pueden tener a la hora de mantener la regularidad administrativa. Como legalmente pueden ser valorados, y sin hacerse demasiadas preguntas sobre la perversidad del sistema de ligar la intensidad de un tipo de esfuerzo y su evaluación con los papeles, pues los ponen en marcha. Así, prevén contentar o disminuir la presión de la población autóctona ante el «exceso» de diversidad y, a algunos les puede ser útil para mantener la regularidad.

En tercer lugar, los colectivos que trabajan por la promoción del euskara, para los que su objetivo de acercamiento a la lengua de una población ajena a la misma, y de extensión de su conocimiento y uso, aún con competencias lingüísticas limitadas, coincide con lo que se propone en la Ley y en el Reglamento en relación con las personas que pueden tener más problemas para renovar sus papeles.

El problema es que con este sistema, el cauce principal por el que van a discurrir los planes municipales de integración van a ser los cursillos dirigidos a la parte de la población inmigrante que más dificultades pueden tener con la conservación de la regularidad administrativa.
Se acaban de celebrar las elecciones municipales, y se han producido importantes cambios en la composición de los ayuntamientos, tanto en la CAPV como en el conjunto del Estado. En su conjunto, y vistos los movimientos que se han dado en el último año y medio, disminuye sensiblemente el espacio para el optimismo. Habrá que trabajar para que los planes de integración municipales no se conviertan en meros sucedáneos, y dirigidos a franjas concretas. Y para que no todo quede reducido a cursillos a los que algunas personas no les quedará más remedio que apuntarse por si acaso, no vaya a ser que se queden sin un certificado que presentar cuando les toque renovar sus papeles.

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