Política migratoria de la Unión Europea. Primer semestre 2007

Visados y Control de datos

El año 2007 comenzaba con una decisión en el ámbito de la exigencia de visado de gran transcendencia para el conjunto de Estados de la UE y del estado español en particular, nos referimos al Reglamento (CE) nº 1932/2006 del Consejo, de 21 de diciembre de 2006, que modifica el Reglamento (CE) nº 539/2001 por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación ( DO L 405/23 de 31.12.06). Según esta modificación, Bolivia se incluye en la lista de países a los que se les exigiría visado y por otra parte se excluyen de esta Lista a Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Mauricio, San Cristóbal y Niveles, y Seychelles. Unido al tema de visados está la aprobación por parte de la Comisión de Libertades, Justicia y Asuntos de Interior del Parlamento del Reglamento que establece el Sistema de Información de Visados (VIS y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros. El texto es el resultado de un acuerdo con el Consejo por lo que el reglamento podrá aprobarse en una sola lectura una vez que la plenaria del Parlamento Europeo se pronuncie en junio. El VIS permite a las autoridades competentes (en particular, a los organismos responsables de visados, fronteras e inmigración) registrar en una base de datos centralizada europea datos alfanuméricos y biométricos de los solicitantes de visados y de los visados que han sido expedidos, denegados o retirados, y recuperar los datos correspondientes. De esta forma se puede impedir la multiplicación de intentos de conseguir los visados y descubrir las solicitudes presentadas por una misma persona con diferentes identidades.

Unido a este tema de los permisos citar el dictamen del Supervisor Europeo de Protección de Datos sobre la propuesta de reglamento por el que se modifica el modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros países (C 320/21 de 28.12.2006). La propuesta introduce la utilización de datos biométricos en los permisos de residencia. El Supervisor sugiere que se incluyan garantías rigurosas en cualquier tipo de utilización de datos biométricos. En similares términos se expresa el dictamen sobre la Propuesta de Reglamento que modifica la Instrucción consular común en relación con la introducción de datos biométricos y se incluyen disposiciones sobre la organización de la recepción y la tramitación de las solicitudes de visado (COM (2006) 269 final).

Como consecuencia de la ampliación de la llamada “política global” migratoria a los países del este se han aprobado recientemente una Propuesta de Decisión del Consejo sobre la firma de un acuerdo entre la UE y Albania para facilitar la expedición de visados de corta duración, (COM. 413 de 17.07.2007), una Propuesta de Decisión del Consejo sobre la firma de un acuerdo entre la UE y Serbia para facilitar la expedición de visados de corta duración, (COM. 422 de 17.07.2007), una Propuesta de Decisión del Consejo sobre la firma de un acuerdo entre la UE y Macedonia para facilitar la expedición de visados de corta duración, (COM. 421 de 17.07.2007) y una Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre la UE y Ucrania sobre la facilitación de la expedición de visados de corta duración (COM. 190 de 17.04.2007). Sobre acuerdos de readmisión tenemos la Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la celebración del Acuerdo entre la Comunidad Europea y Ucrania sobre readmisión, (COM. 197 de 18.04.2007) y la Propuesta de Decisión del Consejo sobre la firma de un acuerdo de readmisión entre la UE y Bosnia Herzegovina, (COM. 425 de 17.07.2007). Entre las normas ya aprobadas sobre expedición de visados tenemos la Decisión del Consejo sobre la firma de un acuerdo entre la UE y Rusia para facilitar la expedición de visados de corta duración, (DO L 119 de 17.5. 2007), la Decisión del Consejo, de 19 de abril de 2007, relativa a la celebración del Acuerdo entre la Comunidad Europea y la Federación Rusa sobre readmisión (DO L 119 de 17.5. 2007).

En cuanto al Sistema Informático Schengen de 2ª Generación SIS II, comentar que el Consejo de la UE ha adoptado la Decisión relativa al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II), se trata de la Decisión de la Comisión, de 16 de marzo de 2007, por la que se establecen los requisitos de la red para el Sistema de Información de Schengen II (primer pilar) y tercer pilar (DO L 79 de 23.3.2007). El SIS II constituye un sistema de información único que garantizar un alto nivel de seguridad en el espacio de libertad, seguridad y justicia de la UE mediante la asistencia operativa a la cooperación entre las autoridades policiales y judiciales en asuntos penales. La Decisión establece las condiciones y los procedimientos de tratamiento de las descripciones relativas a personas y objetos en el SIS II, así como de intercambio de información complementaria para la cooperación policial y judicial en materia penal.

Respecto a la colaboración en materia de traspaso de datos cabe mencionar el informe aprobado por el Parlamento Europeo que afirma que la aplicación del Tratado Prüm facilitará la cooperación entre Estados para luchar contra el terrorismo transfronterizo. El texto subraya que, en caso de urgencia, los agentes de un Estado miembro podrán cruzar a otro Estado sin la autorización de éste. Asimismo, se introducen una serie de disposiciones que refuerzan la privacidad de los datos de los ciudadanos en los intercambios de información entre Estados. En la reunión de ministros de justicia e interior JAI del pasado 12 y 13 de junio se alcanzó un acuerdo sobre la integración de este Tratado en la legislación de la UE. El Tratado de Prüm se concluyó el 27 de mayo de 2005 en Prüm (Alemania); lo firmaron siete Estados miembros (Bélgica, Alemania, España, Francia, Luxemburgo, Países Bajos y Austria) y entró en vigor en Austria y España el 1 de noviembre de 2006 y en Alemania el 23 de noviembre de 2006. Otros ocho Estados miembros (Bulgaria, Grecia, Italia, Portugal, Rumanía, Eslovenia, Finlandia y Suecia) han declarado oficialmente su intención de adherirse al mismo. El Tratado establece un marco legal para profundizar la cooperación entre los Estados miembros en la lucha contra el terrorismo, la delincuencia transfronteriza y la inmigración ilegal. Más concretamente, prevé el intercambio entre las Partes contratantes de perfiles de ADN, datos dactiloscópicos, registros de matriculación de vehículos y datos personales y no personales relacionados con la cooperación policial transfronteriza.

Control y externalización de fronteras*

A principios del mes de junio el parlamento Europeo ha aprobado, en primera lectura de codecisión, la propuesta de Reglamento por el que se establece un mecanismo para la creación de equipos de intervención rápida en las fronteras que modifica el Reglamento (CE) n° 2007/2004 sobre creación de la Agencia FRONTEX. Según el propio texto aprobado, el presente Reglamento establece un mecanismo destinado a proporcionar durante un periodo limitado una asistencia operativa rápida, en forma de equipos de intervención rápida en las fronteras, al Estado miembro que lo solicite por verse enfrentado a una situación de presión urgente y excepcional, en particular en caso de llegada a determinados puntos de las fronteras exteriores de un gran número de nacionales de países terceros que intenten entrar ilegalmente en el territorio del Estado miembro. Define también las funciones y competencias de los miembros de los equipos de intervención rápida en las fronteras durante las operaciones realizadas en un Estado miembro distinto del propio. Para que la Agencia FRONTEX pueda coordinar estas labores se precisa modificar el Reglamento CE) n.º 2007/2004.

Unido al tema del control de fronteras está la presentación de dos comunicaciones por parte de la Comisión relativas a la dimensión externa de la inmigración. La Comunicación relativa a la inmigración circular y asociaciones de movilidad entre la UE y terceros países (COM. 248 de 16.05.07) desarrolla en la línea de introducir nuevos conceptos en materia migratoria, en ese caso el de la migración circular que se define como una forma de migración que se gestiona de una manera que hace posible cierto grado de movilidad legal entre dos países en uno y otro sentido. Así definida, se contemplan dos formas de migración circular, la de los nacionales de terceros países establecidos en la UE y la de personas que residen en un tercer país. En ambos casos, la migración circular parte de una premisa, la previa existencia de asociaciones de movilidad. Estas asociaciones de movilidad se negociarán según el perfil de cada país, si bien se consideran una serie de compromisos que debe aceptar todo país tercero que quiera ser beneficiario de esta asociación: compromiso de readmisión de nacionales y de nacionales de terceros países, iniciativas para desalentar la migración ilegal, cooperación con FRONTEX, intercambio de información con las autoridades de la UE y compromiso de cara a promover un empleo productivo y un trabajo decente. Si el tercer país cumple los compromisos anteriores, la UE se compromete a ofrecer mejores oportunidades de migración legal para los nacionales del tercer país a través de cuotas laborales o un trato más favorable de los nacionales del país en cuestión, asistencia para ayudar a los terceros países a desarrollar su capacidad para gestionar los flujos de migración legal, facilitación de los procedimientos de expedición de visados para estancias de corta duración y medidas para hacer frente al riesgo de fuga de cerebros a través precisamente del impulso de la migración circular.

En cuanto a la otra Comunicación, (COM. 247 de 16.05.07), partiendo del llamado “Planteamiento global sobre migración” dirigido inicialmente a África según el acuerdo del Consejo Europeo de diciembre de 2005 y desarrollado en la Comunicación sobre una política global europea en materia de migración (COM. 2006/735), ahora se pretende extender la aplicación del enfoque global en materia de inmigración a Turquía, los Balcanes Occidentales (Albania, Bosnia y Herzegovina, Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro y Serbia, incluido Kosovo); los países
de Europa Oriental socios de la Política Europea de Vecindad (PEV) (Ucrania, Moldavia y Bielorrusia) y el Cáucaso Meridional (Armenia, Azerbaiyán y Georgia); y la Federación de Rusia. Dado que las actuales relaciones son muy desiguales, este planteamiento iría desde la facilitación de visados a quienes ya han cerrado o culminado acuerdos de cooperación y readmisión (Serbia, Albania y Ucrania), pasando por facilitar medios técnicos para controlar las fronteras y la trata de seres humanos en la zona del Mar Negro. En la reunión de ministros de justicia e interior JAI del pasado 12 y 13 de junio se valoró positivamente el contenido de ambas comunicaciones.

Asilo

En materia de asilo destaca el Informe sobre la evolución del sistema de Dublín entre septiembre de 2003 y diciembre de 2005 (COM. 2007/299 de 6.06.2007). El sistema de Dublín se propone determinar el Estado miembro responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas por nacionales de terceros países en el territorio de uno de los Estados miembros de la UE. Unido a la aplicación del sistema Dublín está EURODAC que obliga a recoger las huellas dactilares de los solicitantes de asilo y de quienes se encuentran de manera irregular. Como dato a destacar, decir que en 2005 el 16% de las solicitudes de asilo eran solicitudes múltiples, es decir, la misma solicitud se había presentado en varios Estados. El informe concluye que, en general, los objetivos del sistema de Dublín, sobre todo en lo que respecta al establecimiento de un mecanismo claro y factible para determinar la responsabilidad de las solicitudes de asilo, se han alcanzado en gran medida. Sin embargo, persisten algunas reservas, tanto en la aplicación práctica como en la eficacia del sistema. Por consiguiente, la Comisión propondrá las medidas necesarias para resolver estos problemas y seguir mejorando su eficacia.

El segundo documento importante es el Libro Verde sobre el futuro sistema europeo común de asilo *(COM. 301 de 6.6.2007). Este documento inicia un proceso de reflexión para hacer realidad un Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) en el año 2010. Para ello se propone reflexionar sobre temas tales como condiciones de acogida para los solicitantes de asilo, posible responsabilidad compartida, solidaridad financiera, dimensión exterior del asilo, etc. En esta línea de reflexión el Parlamento Europeo ha adoptado una Resolución sobre asilo: cooperación práctica, calidad del proceso de toma de decisiones en el sistema europeo común de asilo (PE 2006/2184 de 14.5.2007). El Parlamento señala que el conjunto de instrumentos jurídicos comunitarios establecido en el ámbito de la política de asilo requiere a escala de la UE una interpretación y una aplicación uniformes y considera que la armonización en el ámbito de la política de asilo se simplificaría y aceleraría si los órganos jurisdiccionales distintos de los tribunales nacionales de máxima instancia pudieran dirigirse al TJCE. En esta línea, acoge favorablemente el Documento de reflexión del Tribunal de Justicia sobre la tramitación de las cuestiones prejudiciales relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia, y anima a debatir sobre la necesidad de un procedimiento que se adapte a la naturaleza específica de los casos relativos al asilo y la inmigración.

Por último resaltar en el aspecto financiero la Decisión nº 573/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2008-2013 como parte del Programa general «Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios» y por la que se deroga la Decisión 2004/904/CE del Consejo (DO L 144 de 6.6.2007), la Decisión nº 574/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, relativa al Fondo para las Fronteras Exteriores para el período 2007-2013 como parte del Programa general “Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios” (DO L 144 de 6.6.2007) y Decisión no 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para el Retorno para el período 2008-2013 como parte del Programa general “Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios” (DO L 144 de 6.6.2007.

Lucha contra el racismo

En un tema que no suele aportar grandes novedades destaca este semestre por importantes decisiones. Destacamos el acuerdo del Consejo JAI celebrado en el mes de abril de 2007 sobre la Decisión-marco relativa a la lucha contra el racismo y la xenofobia. La presente propuesta, que se sitúa a continuación de la acción común 96/443/JAI, prevé la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros referentes a las infracciones racistas y xenófobas. Los comportamientos racistas y xenófobos deben constituir una infracción en todos los Estados miembros y ser punibles mediante sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias. En base a esta Decisión marco, será considerado delito la incitación pública a la violencia o al odio contra grupos por su origen racial, étnico o religioso, así como la negación o la banalización de los crímenes contra la Humanidad o los genocidios reconocidos por tribunales internacionales. El texto aprobado prevé penas para estos delitos de entre 1 y 3 años de prisión. Tras su aprobación definitiva, los Estados miembros tendrán un plazo de dos años para implementar la decisión marco.

Asimismo, en el mes de junio el Parlamento Europeo ha aprobado un informe que defiende que los delitos de odio y violencia por motivos racistas se incluyan en el ámbito de la responsabilidad penal. Asimismo, consideran necesaria la cooperación judicial entre Estados miembros para perseguir comportamientos racistas y xenófobos. El informe aprobado en el Pleno del Parlamento Europeo, que no es vinculante, recoge una serie de recomendaciones del Parlamento Europeo al Consejo para elaborar una Directiva marco sobre la lucha contra el racismo y la xenofobia.

La otra cara de la moneda está en la denuncia contra España por no aplicar la Directiva contra discriminación racial. La Comisión Europea ha enviado un dictamen motivado a España (segunda etapa del procedimiento de infracción) para que transponga plenamente la Directiva 2000/43/CE relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico. En el caso de España, no existe protección completa en el ámbito del empleo público y fuera del ámbito del empleo y no se ha establecido el organismo de promoción de la igualdad. España tiene dos meses para responder a la Comisión. En caso de no hacerlo, la Comisión le denunciará ante el TJCE. Asimismo, la Comisión ha abierto procedimientos de infracción contra otros 13 Estados miembros: Suecia, República Checa, Estonia, Francia, Irlanda, Reino Unido, Grecia, Italia, Letonia, Polonia, Portugal, Eslovenia y Eslovaquia.

Migración legal e integración

Al hilo de lo expuesto más arriba sobre denuncias de la Comisión, señalar que el pasado 7 de febrero de 2007 la Comisión Europea denunciaba a España ante el TJCE (Asunto C-59/07) por no haber incorporado al Derecho interno la Directiva 2003/109/CE relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (publicación en el DOUE: C 69/12 de 24.3.07). La Directiva otorga un estatuto europeo a los residentes de países terceros en situación de estancia legal e ininterrumpida durante cinco años en el territorio de los Estados miembros. Asimismo, aproxima las legislaciones nacionales sobre concesión del estatuto y fija las condiciones de estancia en un Estado miembro distinto del que les haya concedido tal estatuto. El plazo de transposición de la directiva finalizó el 23 de enero de 2006.

En cuanto a actuaciones en materia de migración legal destacar la publicación por parte de la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad de la Comisión Europea de una Guía sobre el derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Bajo el título “Cómo obtener lo mejor de la Directiva 2004/38/CE”, la Guía aborda cuestiones como quiénes pueden beneficiarse de estos derechos, las formalidades administrativas para residir en otro Estado miembro y la supresión de los permisos de residencia, las sanciones en caso de no registrarse o los acuerdos de transición con los nuevos Estados miembros. Destacar igualmente la propuesta de directiva de la Comisión Europea, con el objetivo de combatir la oferta de empleo ilegal para inmigrantes, que prevé sanciones para los empresarios que empleen a inmigrantes de manera irregular. Los Estados miembros estarán obligados a aplicar sanciones penales para cuatro tipos de delitos graves: infracciones repetidas, el empleo de un número significativo de inmigrantes de países terceros en situación irregular, condiciones de trabajo y empleo especialmente abusivas o el empleo, con conocimiento de causa, de una persona víctima de la trata de seres humanos. Asimismo, la Directiva obliga a los Estados miembros a someter a inspecciones al menos a un 10 % de las empresas al año. Destacar igualmente la Propuesta de Directiva por la que se modifica la Directiva 2003/109/CE con el fin de extender su ámbito de aplicación a los beneficiarios de protección internacional. Los refugiados y beneficiarios de protección internacional no pueden actualmente beneficiarse del estatuto de residente de larga duración en virtud de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración. La propuesta pretende incluirles en el ámbito de aplicación de esta directiva 2003/109/CE.

Entrando en cuestiones relacionadas con la integración, la Comisión Europea ha publicado un dossier informativo sobre la integración de inmigrantes en la UE. El dossier incluye notas de prensa y notas informativas o documentos como la primera y la segunda edición del manual sobre integración. Asimismo, se puede acceder a información sobre la financiación europea destinada a la integración de inmigrantes y a la lista de proyectos seleccionados. El dossier informativo sobre la integración de inmigrantes está disponible en el siguiente enlace de Internet: http://ec.europa.eu/justice_home/news/information_dossiers/integration_may_2007/index_en.htm. Asimismo se ha presentado, en el marco de un encuentro informal organizado por la Presidencia alemana de la UE en Potsdam los días 10 y 11 de mayo de 2007, la segunda edición del manual para la integración de inmigrantes. Este manual está destinado a ayudar a las personas que trabajan en este campo, tanto en el ámbito local como europeo, con consejos prácticos e ideas. En el documento, se exponen las buenas prácticas y enseñanzas resultantes de la experiencia de los responsables tanto de adoptar decisiones políticas como de ponerlas en práctica.

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