Recorrido por las leyes de extranjería en España

Recorrido por las leyes de extranjería en España

Mikel Mazkiaran

Antes de 1985

Puntear la historia de las leyes de Extranjería que se han promulgado en este país obliga necesariamente a poner el punto de partida en el año 1985. Efectivamente, la Ley Orgánica 7/1985 de 1 de Julio sobre derechos y libertades de los extranjeros en España es considerada por todo el mundo como la primera Ley de extranjería.
Ahora bien, antes de llegar a esta Ley merece la pena echar un vistazo atrás para detenernos en algunas normas anteriores. Y es que antes de la Ley 7/85 existían toda una serie de normas dispersas que regulaban diversos aspectos de la extranjería; por lo tanto, lo importante de la Ley 7/85 es que se trata de la primera Ley con vocación de generalidad.
Sin ánimo de ser exhaustivo podemos citar la siguiente relación de normas anteriores a 1985. En primer lugar estaría el Real decreto de Extranjería de 1852, el decreto de 4 de octubre de 1935, el decreto 522/1974 de 14 de febrero, la Ley 118/69 de 30 de diciembre de igualdad de derechos sociales de los trabajadores de la Comunidad Iberoamericana y Filipinas y la Ley 58/1980 de 15 de noviembre de régimen Laboral y de Seguridad Social de trabajadores residentes guineanos en España. El reglamento que desarrolló la Ley de extranjería introdujo una Disposición derogatoria en la cual se concretaban las disposiciones normativas que se derogaban expresamente.
Así pues, la promulgación de la primera Ley de extranjería, apenas unos días después de la firma del Tratado de Adhesión de España en la CEE supuso un importante cambio cualitativo en la situación administrativa en la que se encontraban los extranjeros. La consecuencia fundamental fue el paso a la irregularidad de una gran cantidad de extranjeros, lo cual fue motivo de críticas por la práctica totalidad de quienes en aquellos años se dedicaban al tema de la extranjería. Y es que para hacernos una idea de cuál era el panorama jurídico en los años ochenta en esta materia, basta señalar que en el año 1979 se contabiliza una sentencia del Tribunal Supremo en relación a estos temas, tres en 1980 y seis sentencias en el año 1981. A este respecto es necesario citar la importante Sentencia del Tribuna Constitucional de 23 de noviembre de 1984, STC 107/1984 en la cual se aborda por primera vez la problemática del encaje constitucional de los derechos del extranjero.

Ley Orgánica 7/1985 de 1 de Julio

De lo visto hasta ahora, queda claro que uno de los principios de la Ley de 1985 fue su generalidad, es decir, condensar en una ley lo que hasta ese momento se encontraba desperdigado en una gran cantidad de normas. Si bien resultaría exagerado afirmar que tal objetivo fue cumplido con la sola publicación de esta Ley, sí es cierto que a partir de este momento, las posteriores normas que se dictan en materia de extranjería tienen todos ellas un soporte legal, la Ley Orgánica 7/85.
Entrando a analizar brevemente su contenido, la característica principal sería que se trata de una Ley fuertemente restrictiva en cuanto a los derechos de los extranjeros. Buena prueba de ello es la presentación por parte del Defensor del Pueblo de un recurso de inconstitucionalidad contra 4 artículos de la Ley referidos al derecho de reunión, el de asociación, el internamiento y la imposibilidad de suspensión de las resoluciones administrativas. El Tribunal Constitucional, en Sentencia de 11 de mayo de 1987 declaró inconstitucionales tres de los artículos antes citados, manteniendo la posibilidad de internamiento por cuarenta días.
La Ley 7/85 consta de 36 artículos, de los cuales, hay siete dedicados a los derechos de los extranjeros, partiendo de la base de considerar objeto de derechos únicamente a extranjeros que se encuentren legalmente en España. Esta limitación de derechos volverá a repetirse quince años después con la promulgación de la Ley Orgánica 8/2000. A modo de ejemplo, reproducimos algunos artículos de la Ley:

Art. 6. Los extranjeros que se hallen legalmente en territorio español tendrán derecho a circular libremente por él y a elegir libremente su residencia, sin más limitaciones que las previstas en las leyes.

Art. 7. Los extranjeros podrán ejercitar el derecho de reunión, de conformidad con lo dispuesto en las normas que lo regulan, siempre que se hallen legalmente en territorio español.

Art. 8 Los extranjeros que se encuentran legalmente en España podrán ejercer el derecho de asociación conforme a las leyes que lo regulen.

Art. 9. Se reconoce a los extranjeros que se hallen legalmente en Territorio Nacional el derecho a la educación y la libertad de enseñanza.

Art. 10. Se reconoce a los trabajadores extranjeros que se hallen legalmente en España el derecho de afiliarse libremente al sindicato.

Por otro lado, se instaura lo que a partir de entonces será la práctica habitual, que es el permiso de residencia y trabajo unificados en un mismo documento. Pero lo más importante es la introducción por primera vez del principio de preferencia nacional que en la redacción del artículo 18 quedaba de la siguiente forma:

Para la concesión y renovación del permiso de trabajo, se apreciarán las siguientes circunstancias:
La existencia de trabajadores españoles en paro en la actividad que se proponga desempeñar el solicitante.
La insuficiencia o escasez de mano de obra española en la actividad o profesión y zona geográfica en que se pretenda trabajar.
El régimen de reciprocidad en el país de origen del extranjero.

Por otro lado, la Ley da un trato preferencial a determinados extranjeros procedentes de países iberoamericanos, filipinos, andorranos, ecuatoguineanos o sefardíes. Sin embargo, es importante aclarar que ello no supone un tratamiento especial. Muy al contrario, las personas procedentes de estos países perdieron una serie de privilegios a la entrada en vigor de esta Ley.
Finalmente, en el apartado sancionador se instaura un esquema que se repetirá a lo largo del tiempo, imponiendo de forma casi exclusiva la expulsión como medida a adoptar para determinadas sanciones relacionadas con la estancia irregular o la entrada e el territorio sin la documentación exigible. Igualmente, destaca la instauración de la figura del internamiento por espacio máximo de cuarenta días para quienes estuvieran a la espera de una expulsión. Éste fue un punto muy criticado por la doctrina respecto al Tribunal Constitucional que declaró ajustado a derecho este tiempo de estancia por no considerarlo que se estaba ante una detención administrativa.
En resumen, la primera Ley de extranjería como tal que se promulga en este país vino acompañada de su cuestionamiento desde el punto de vista de encaje constitucional. En segundo lugar, su entrada en vigor transforma la situación administrativa de miles de extranjeros que pasan desde ese momento a ser irregulares. Ello trajo consigo que la Disposición Transitoria Segunda de la ley otorgara un plazo de tres meses para que los extranjeros que se encontraban aquí a la entada en vigor de la Ley pudieran regularizar su situación. Este plazo se fue prorrogando hasta el año 1986.

Panorama legislativo de los años noventa

Así pues, el panorama legislativo de los años ochenta queda configurado por una reforma del Código Civil en materia de adquisición de nacionalidad que apenas sufrirá alteraciones importantes hasta la fecha de hoy; una legislación de asilo anterior a la de Extranjería del año 1984 que vista desde la perspectiva histórica y teniendo en cuenta las posteriores modificaciones debemos calificar como generosa; y finalmente una Ley de Extranjería que desde sus comienzos fue restrictiva al igual que el reglamento de desarrollo del año 1986.
Al comienzo de la década de los noventa se van a dictar una gran cantidad de normas que van a ir dibujando poco a poco un panorama legislativo muy concreto en materia de extranjería. El pistoletazo de salida lo da la Proposición no de ley presentada por el Grupo Socialista y apoyada por el Grupo Vasco, CIU y Grupo Mixto y aprobada el 9 de abril de 1991 donde por primera vez se presenta un documento que trata de formular las líneas de actuación de una política de inmigración. Tomando como punto de referencia esta Propuesta vamos a señalar las novedades normativas surgidas en los años noventa.
El punto primero de esta Proposición sirvió de base para la instauración por primera vez de un Contingente de autorizaciones para trabajadores extranjeros que se puso en marcha en septiembre de 1994. A este primer Contingente le seguirán otros hasta que en el año 2000 se establecerá la obligatoriedad de contratar en origen, terminando así una de las pocas oportunidades que tenían los extranjeros que se encontraban en España de forma irregular de poder conseguir un permiso de trabajo y residencia.
Bajo la excusa de establecer una nueva política de fronteras se dejó sin efecto los acuerdos de supresión de visados que existían con los países del Magreb y la República Dominicana. Igualmente se firma en el año 1992 un acuerdo de readmisión de ilegales con Marruecos cuya aplicación práctica ha estado siempre acompañada de problemas ajenos a la inmigración y más relacionados con las políticas pesqueras o de agricultura que se negociaban en la Unión Europea.
En materia de integración, en el Consejo de Ministros de 2 de diciembre de 1994 se aprueba el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes. Dentro de este Plan se crea el Observatorio Permanente de la Inmigración y el Foro para la Integración de los inmigrantes. Igualmente se produce un trasvase de competencias del Ministerio de Trabajo al Ministerio de Asuntos Sociales. La Dirección general de Migraciones dependiente de este Ministerio no es sino el antiguo Instituto Español de Emigración. Nótese que hasta la denominación de este organismo hace referencia a un país cuyos problemas hasta ese momento eran los relacionados con la emigración.
En 1991 se pone en marcha también un Proceso Extraordinario de Regularización. Si tenemos en cuenta que la promulgación de la Ley de Extranjería abrió un periodo de regularización, éste de 1991 sería el segundo. Según datos del Gobierno, 150.000 personas pudieron regularizar su situación. Según estudios posteriores, en el año 1994, la mitad aproximadamente de estas personas habrían vuelto a una situación de irregularidad.
Así pues, este panorama legislativo es el que nos encontramos a mediados de los años noventa. El colofón a todo ello llega con el reglamento de Extranjería del año 1996 que deroga al anterior de 1986. Es un Reglamento extenso en su articulado y que de alguna forma supera a la Ley 7/85 aportando una mayor seguridad jurídica en diversas cuestiones e introduciendo figuras nuevas provenientes de la normativa europea tales como la devolución en frontera o los visados de tránsito. Lo cierto es que ese reglamento fue la herramienta de trabajo normativa más utilizada, dejando en un plano secundario los preceptos de la Ley. La promulgación de este Reglamento trajo consigo la apertura de un semi-proceso de regularización.

Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero.

Tras el cambio de gobierno producido en las elecciones legislativas de 1996 se abre un debate sobre la conveniencia de desarrollar una nueva Ley de Extranjería. En el verano de 1998 tienen entrada en el Congreso tres proposiciones de Ley provenientes de los Grupos CIU, IU y Grupo Mixto-ICV. A estos documentos hay que añadir un borrador de nueva ley elaborado por el Ministerio del Interior y la propuesta del PSOE en forma de enmienda a la totalidad y un documento denominado Estatuto Básico de los Extranjeros en España. En la Comisión Constitucional comienza el debate de todas estas propuestas a la búsqueda de un texto consensuado por todos los grupos. Tras dieciocho meses de trabajo el partido gobernante, el PP, se descuelga del proceso diciendo que el texto acordado era contrario al espíritu de la reciente Cumbre Europea de Tampere y que en general se iba muy lejos en el otorgamiento de derechos a los extranjeros. Este cambio trajo consigo que el texto se enmendara en su trámite de aprobación en el Senado. Finalmente y apenas un día antes de finalizar la actividad parlamentaria se aprueba con la oposición del PP la llamada ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, publicada en el B.O.E. de 12 de enero de 2000.
Al contrario de la anterior ley, en este caso no resulta sencillo hacer un análisis del contenido de esta norma debido a su escasa vigencia, apenas un año. Con ello se quiere hacer notar que faltó una aplicación práctica de su articulado que pudiera dar una visión del alcance de algunos preceptos. No obstante lo anterior y si nos atenemos a la literalidad de la norma, la primera observación es que esta Ley suponía una indudable mejora respecto a la anterior. En concreto y en el apartado de derechos se intenta ampliar ciertos derechos básicos a las personas irregulares añadiendo para ello un requisito novedoso, el empadronamiento. Siguiendo el mismo esquema que el expuesto con la Ley 7/85 y para ver la diferencia, reproducimos algunos de sus artículos:

Art. 7 Los extranjeros que se encuentren en España podrán ejercitar, sin necesidad de autorización administrativa previa y de conformidad con lo dispuesto en las normas que lo regulan, el derecho de reunión recogido en el artículo 21 de la Constitución.

Art. 8 Todos los extranjeros que se encuentren en España podrán ejercer el derecho de asociación conforme a las leyes que lo regulen para los españoles. Sólo podrán ser promotores los residentes.

Art. 9 Todos los extranjeros menores de dieciocho años tienen derecho a la educación en las mismas condiciones que los españoles,

Art. 11. … se reconoce a los trabajadores extranjeros el derecho a la huelga.

Si bien se mantiene el esquema de la necesidad de visado, se establece una novedad con la llamada regularización por arraigo dirigida a personas que estuvieran dos años de forma irregular y que probando medios de vida podrían acceder a un permiso. Este art. 29.3 fue considerado en su día una fórmula de regularización permanente. Lo cierto es que por primera vez se recogía en la Ley un artículo destinado a dar una solución realista a las personas que se encontraban en situación de irregularidad.
Otras cuestiones de interés son la obligatoriedad de establecer anualmente un Contingente, la no detención administrativa a la hora de incoar la expulsión y la instauración de criterios más abiertos a la hora de proceder a la reagrupación familiar.
En el año 2000 y coincidiendo con la promulgación de esta nueva ley se abre otro proceso de regularización para aquellas personas que se encontraran en el país con anterioridad al mes de junio de 1999. Los requisitos flexibles establecidos en este proceso permitieron que una cantidad importante de extranjeros pudieran acceder a un permiso de residencia y trabajo.
Con la perspectiva que da el tiempo transcurrido, la Ley 4/2000 era una norma plagada de luces y sombras. Respecto a lo primero, supone un claro avance sobre la norma anterior y un intento de reconocer derechos a los irregulares. Sin embargo, el nacimiento de esta Ley no auguraba un gran futuro. En primer lugar, su técnica legislativa era francamente mala, se notaba el componente de “ensalada” de propuestas que provenía del proceso de elaboración. El desarrollo reglamentario era urgente y tal desarrollo sólo podía hacerlo el Gobierno, cuyo partido había votado en contra. Por otro lado, nunca sabremos si la aplicación práctica habría podido desplegar todas las virtualidades que se le suponían al texto escrito.

Ley Orgánica 8/2000 de 22 de diciembre

Lo cierto es que llegamos a febrero del año 2000, celebración de Elecciones generales y triunfo del Partido Popular por mayoría absoluta. Cumpliendo lo hincado en su programa electoral comienzan los trabajos de modificación de la Ley que se materializan en la conocida como Ley Orgánica 8/2000 de 22 de diciembre de reforma de la Ley 4/2000. Como se ve, apenas tuvo un año de vida la anterior ley y la reforma practicada fue de gran calado. Sobre todo en lo referente al ejercicio de derechos por parte de la población extranjera. Se podría decir que se trata de una vuelta a lo establecido en su día en la Ley Orgánica de 1985. El ejercicio de derechos como el de reunión, manifestación, asociación o huelga queda condicionado al requisito de la residencia legal en España.
Esta modificación fue objeto de críticas por un amplio sector de estamentos políticos e institucionales. Ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad por el PSOE, principal partido de la oposición en aquel entonces así como diversos parlamentos autonómicos. La discusión de fondo sobre la posible inconstitucionalidad de esta ley 8/2000 reside quizás en una labor incompleta de interpretación por parte del Tribunal Constitucional. Desde la sentencia ya citada del año 1984 lo que viene a decir el TC es que existen un grupo de derechos inherentes a la dignidad de las personas independientemente de su nacionalidad. Ocurre que el Tribunal nunca ha especificado cuáles son estos derechos, dejando una puerta abierta a interpretaciones restrictivas tales como la realizada por el Gobierno del Partido Popular.
A fin de completar el panorama legislativo se dicta un nuevo reglamento de Extranjería que incorpora nuevos requisitos no contemplados en la Ley. Esta actitud de cierta prepotencia termina con la Sentencia del Tribunal Supremo del mes de marzo de 2003 anulando varios artículos de dicho Reglamento. Indicar que en el reglamento del año 2001 se regula el concepto de arraigo fijándolo en cinco años para quienes están en situación irregular lo que la Ley 4/2000 antes de sus modificaciones establecía en dos. Se introduce el arraigo de tres años para quienes posean familiares directos en situación regular y otro arraigo de dos años para quienes hubieran tenido con anterioridad algún permiso y lo hubiesen perdido.

Ley 14/2003 de 20 de Noviembre

La falta de capacidad del Gobierno para aceptar el fallo del Tribunal en vísperas de elecciones municipales, le lleva a incluir nuevamente el tema de la inmigración en la agenda política anunciando un nuevo cambio en la Ley de Extranjería. En definitiva y tomando como excusa la Sentencia del Tribunal Supremo se promulga la Ley 14/2003 que entra en vigor el día 22 de diciembre de 2003.
Aparte de realizar una transposición a la norma de aquellos artículos del reglamento que fueron anulados por el Tribunal Supremo, en esta nueva reforma nos encontramos con importantes cambios respecto a la tramitación de los diferentes permisos que a partir de ahora pasan a llamarse autorizaciones. El cambio más importante está en la desaparición del representante del extranjero en el país de origen, lo cual obliga a volver al país para iniciar desde el comienzo la tramitación de una autorización de residencia y trabajo a través del Régimen General, lo cual puede demorarse hasta un año. En definitiva y tras la entrada en vigor de la Ley 14/2003, las personas que no pueden viajar a sus países de origen entran automáticamente en una situación de irregularidad.
Por otro lado, junto a esta reforma se modificarán a su vez el Código Penal, la Ley de Bases de Régimen Local y la Ley de Procedimiento Administrativo. De esta forma se han introducido importantes cambios con la ampliación de la inadmisión a trámite de los documentos, la obligatoriedad de personación del inmigrante en los diferentes procedimientos o la necesidad de renovar cada dos años la inscripción del Padrón para quienes no posean un permiso de residencia permanente.
Esta reforma de la Ley de Extranjería fue acordada con el PSOE y a diferencia de la Ley 8/2000, tan solo fue recurrida ante el Tribunal Constitucional por el parlamento vasco. Una de las disposiciones adicionales de esta ley establecía la necesidad de promulgar un nuevo Reglamento de extranjería.
Cuando el gobierno del PP había elaborado varios borradores de este nuevo reglamento se celebran las elecciones generales del 14 de marzo de 2004 y un nuevo gobierno asume esta tarea que acaba de concluir con la aprobación por parte del Consejo de Ministros el pasado día 30 de diciembre de 2004 del nuevo reglamento de extranjería.

A MODO DE CONCLUSIÓN

Del recorrido expuesto en estas líneas podemos extraer con la perspectiva del tiempo que supone veinte años de leyes de extranjería algunas reflexiones. Y para ello podríamos comenzar por las similitudes de las normas aquí comentadas. Desde la primera norma del año 85 hasta ahora se ha unido el trabajo y la residencia en una simbiosis muchas veces kafkaiana en el conocido dicho de “sin papeles no hay trabajo y sin trabajo no hay papeles”. En estos veinte años, ningún partido en el poder ha planteado siquiera la posibilidad de modificar este sistema. Al contrario, si comparamos la legislación del año 85 y la actual observamos el aumento gradual en la dificultad para obtener un permiso de residencia y trabajo.
Otra característica común a las diferentes normas es la referente al apartado sancionador. Todas ellas mantienen y refuerzan en su caso la sanción de expulsión del país. Es llamativo que figuras criticadas en su día como de dudosa constitucionalidad tales como la detención de hasta cuarenta días en los centros de internamiento se hayan mantenido en todas las normas. Si bien es cierto que algunas de las medidas sancionadoras forman parte de la política europea en materia de control de la inmigración, (denuncia de los transportistas, devolución en frontera, etc.) no es menos cierto que otras cuestiones como el tiempo de prohibición de entrada o los supuestos de expulsión por comisión de delitos no tienen otra justificación que la política de mano dura que se sigue en este país cuando se es incapaz de afrontar y controlar determinadas situaciones.
El panorama migratorio ha cambiado de forma considerable en estos veinte años. No sólo por el número de extranjeros que ha aumentado de forma exponencial sino por el discurso actual en materia de inmigración. De ser un asunto que en los noventa era tratado en foros especializados ha pasado a ser tema de tertulias radiofónicas, en definitiva, la inmigración está en la agenda política del país. No en vano es un asunto donde los dos actuales partidos mayoritarios, PP y PSOE reclaman un pacto de estado.
Y sin embargo, a pesar del cambio en el panorama actual las normas en materia de extranjería tienen un sesgo muy parecido al de 1985. Se trata en definitiva de leyes cuyo principal objetivo es el de controlar el flujo migratorio. Y al hilo de esta consideración podríamos buscar una respuesta en por qué en estos tres años ha habido tres modificaciones de la ley mientras la antigua Ley de Extranjería de 1985 estuvo quince años sin ser cambiada. La respuesta a esta cuestión puede ser abordada desde diferentes puntos. Uno de ellos es el fracaso de la ley para controlar el fenómeno migratorio cuando el aumento de personas extranjeras hace más palpable la falta de planificación de una política global. Otro tema a tener en cuenta es la judicialización de la extranjería, lo cual hace que en muchas ocasiones se modifiquen las leyes a golpe de sentencia. Y finalmente, no hay que olvidar que la inmigración es desde hace aproximadamente cinco años un tema incluido en la agenda electoral.

175x175bb

AGENDA

Portada

Valla

Fotografía Amnistía Internacional

Banner Docu Sos Cast

Colabora

Colabora económicamente con SOS Racismo de la forma que tú prefieras:

Socios Es
Comunicación

Revista Mugak

Mugak64 65 Portada

nº64 Y 65