Consideraciones sobre la política de cupos: en el reino del absurdo

EN EL REINO DEL ABSURDO. CONSIDERACIONES SOBRE LA POLÍTICA DE CUPOS. EL CUPO DE INMIGRANTES DE 2002 Y SUS EFECTOS COLATERALES.

Agustín Unzurrunzaga

En el estado español, la política de cupos, de contingentes anuales de inmigrantes, tiene su origen en la Proposición no de Ley aprobada por el Congreso de los Diputados el 9 de abril de 1991. Su mecánica consiste en que el Gobierno del Estado fija el número de inmigrantes que puede venir en un año, las profesiones en las que podrán trabajar y el número que toca a cada provincia. En algunos casos también se han fijado cuántos de cada nacionalidad podrían trabajar en tal o cual profesión y cuántos de cada sexo.
La política de cupos se ha asentado en dos pilares, en dos grandes principios: el principio de preferencia nacional, mediante el cual las ofertas de trabajo se atenderán sobre la base de la preferencia de mano de obra española; y el de subsidiaridad, mediante el cual los inmigrantes sólo podrán acceder a puestos de trabajo para los que no haya personal español disponible. El tercer pilar lo constituía una especie de declaración de intenciones, de esas que sirven para poner en el papel y declararlas a los periódicos, aunque tengan muy poco que ver con la realidad: la de ser el sistema que permitiese regular la entrada de inmigrantes según las necesidades del mercado de trabajo.
Desde el principio, una cosa fue la retórica, lo que los ministros y directores generales de migraciones decían, y otra bien distinta la realidad. Los cupos, ni aquí ni en otras partes del mundo han servido para regular la entrada de inmigrantes según las necesidades del mercado de trabajo, o los flujos migratorios, como de manera harto impropia suelen decir.
Hasta 1999 (último cupo anterior al de 2002), los cupos sirvieron, básicamente, para cuatro cosas:

- Para regularizar a parte de los inmigrantes que ya estaban dentro del país, en situación irregular.

- Tener un instrumento para limitar y controlar la concesión de permisos de trabajo y residencia por el denominado régimen general.

- Reforzar la consideración del inmigrante como mano de obra subsidiaria, sujeta exclusivamente a las supuestas necesidades del mercado de trabajo.

- Conocer con cierto detalle la bolsa de inmigrantes en situación irregular, controlarla, y aplicar una política selectiva de diligencias de salida obligatoria y expulsiones.

Había una combinación de zanahoria y garrote. Como acceder al permiso de residencia y de trabajo por el denominado régimen general era muy complicado, y quedaban muchos en la cuneta, el cupo permitía la regularización de un número más amplio, pero a su vez limitado, tanto en cantidad como en el número de profesiones. Permitía a unos pocos salir de la irregularidad y, a unos muchos, ponerlos en manos de la policía.
En 1991, recién aprobada la normativa sobre el cupo, el entonces Director General de Migraciones, el socialista Aragón Bombín, dejó muy claros cuáles eran sus principios de base: “Las ofertas se atenderán considerando el principio de preferencia de mano de obra española” y los emigrantes ocuparán los puestos “para los que no haya personal español disponible”. Los inmigrantes que entraban por la vía del cupo trabajarían, por tanto, en actividades de baja cualificación, de bajos salarios, con escasas posibilidades de promoción, marginales, y de carácter temporal. Los cupos, por tanto, ni antes ni ahora, ni aquí ni en ningún otro país, han servido para regular el flujo migratorio según las necesidades del mercado de trabajo. Han servido y sirven para proporcionar mano de obra barata y con menos derechos a dos sectores económicos fundamentalmente: tareas agrícolas y ganaderas y empleadas de hogar.
El análisis de los contingentes aprobados hasta 1999 muestra a las claras lo dicho. Se aprobaron cupos en 1993, 94, 95, 97, 98 y 99. En 1991 no hubo cupo porque hubo un proceso de regularización especial. En 1992 se dictaron normas sobre la renovación de los permisos de trabajo y residencia provenientes de la regularización del año anterior, y no hubo cupo. En 1993 el contingente fue de 20.600, y el 80% se repartió en los sectores arriba citados, tareas agrícolas y empleadas de hogar. En 1994 volvió a ser de 20.600, y de nuevo el 80% para las actividades citadas. En 1995 el cupo fue de 8.000, el 100% para las profesiones citadas. En 1996, al haber un proceso de regularización especial, no hubo cupo. En 1997 fue de 15.500, 28.000 en 1998 y 30.000 en 1999, manteniéndose el porcentaje del 80% para las actividades citadas, abriéndose tímidamente hacia la construcción y hostelería. Son sectores de actividad, profesiones, marcadas por los bajos salarios, gran dependencia (empleadas de hogar, cuidado de ancianos y ancianas), y por una fuerte inestabilidad, sectores donde proliferan los contratos para obra o acumulación de tareas.
Las fechas en las que los cupos se publicaron y los plazos en los que los permisos se gestionaron también nos muestran que no servían para regular flujo alguno. El cupo del 93 se publicó en el B.O.E de 17 de junio, el del 94 el 24 de septiembre, el del 95 el 14 de junio y sus instrucciones el 11 de agosto y, una modificación muy importante, que afectaba a los visados, en diciembre. El del 97 y el del 99 se publicaron algo antes.
Insisto una vez más en que los cupos no sirven para regular los flujos migratorios según las necesidades del mercado de trabajo. A lo dicho más arriba sobre los sectores de actividad y las profesiones, hay que añadir que los y las inmigrantes no esperan en su país de origen a ver qué dicen las misiones diplomáticas y las oficinas consulares. Las necesidades de emigrar de quien emigra, no tienen por qué coincidir con las supuestas necesidades de empleadas de hogar o peones agrícolas que pueda haber en Donostia, Navarra o Almería. Son planos diferentes, responden a necesidades diferentes, y sólo una gran violencia ejercida desde el Estado puede hacerlas coincidir en una pequeña medida.
Los cupos siempre han sido un sistema perverso. Hasta el 99 permitían la regularización de unos pocos y ponían al descubierto a muchos, personas que tenían sus trabajos, y que podrían haber obtenido sus permisos de trabajo con un normal, racional, funcionamiento del régimen general.

El cupo de 1999 como ejemplo

Ese año, las colas que se formaron ante algunas Direcciones Provinciales de Trabajo (las actuales Dependencias de Trabajo) a finales de enero, hizo que la prensa se ocupara ampliamente del tema. Cientos de inmigrantes se hacían visibles y pasaban días y noches enteras haciendo cola para que sus peticiones entrasen dentro del cupo de 30.000 establecido para eso año.
¿Por qué hacían cola? Porque tenían ofertas de empleo firmes, porque tenían trabajo y no podían pedir el permiso de trabajo por otra vía. El cupo podía permitir que su trabajo se convirtiese en legal, pero había que entrar dentro de él. En Gipuzkoa, territorio que utilizo como ejemplo, el cupo era de 40, de los que 37 eran para empleadas de hogar, 1 para construcción, 1 para agricultura y 1 para otros servicios. La ventanilla se abrió el 27 de enero. El día 29 ya había 30 solicitudes, el dos de febrero 43 y el tres 49. En una semana el cupo estaba cubierto, aunque el plazo total para presentar los expedientes era de tres meses. En total se presentaron 173 expedientes, para cubrir 40 puestos. En Álava se presentaron 215 para cubrir 54. En Bizkaia 432 para cubrir 110. En Navarra 1.487 para cubrir 300. Si tenemos en cuenta que para solicitar entrar en el cupo había que presentar el precontrato sellado, más la declaración de renta del empleador y las cuentas bancarias que mostrasen que la oferta era económicamente viable, si era para empleada de hogar; o los TC1 y TC2 de la empresa con certificación de estar al corriente de pagos con la Seguridad Social, si era para otro tipo de oferta; podemos concluir que bastantes más inmigrantes que los que se presentaban al cupo podían trabajar legalmente, del orden de cuatro veces más, y que si no lo hacían era porque no se les dejaba hacerlo.

El cupo de 2002 y sus efectos colaterales

La Ley 4/2000, de corta vida, estableció en su artículo 37 que, “El Gobierno, previa audiencia del Consejo Superior de Política de Inmigración y de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, establecerá anualmente un contingente de mano de obra en el que se fijará el número y las características de las ofertas de empleo que se ofrecen a los trabajadores extranjeros no residentes en España, con indicación de los sectores y actividades profesionales”.
La Ley 8/2000, art. 39, ha modificado el artículo antes citado, condicionando el establecimiento de un contingente anual, a que exista necesidad de mano de obra, eliminando la obligatoriedad que se desprendía de su redacción anterior. En cualquier caso, ni el artículo 37 de la Ley 4/2000 ni el 39 de la 8/2000 establecen incompatibilidad alguna entre cupo y régimen general, tal y como en la práctica, y como lo veremos más adelante, ha interpretado el Gobierno. Lo específico del cupo con respecto al régimen general es que las ofertas son para trabajadores no residentes en España. La regulación más específica se hace en el art. 65 del R.D. 864/2001, Reglamento de Ejecución de la Ley de Extranjería.
El 12 de enero de 2002 se publicó en el B.O.E. la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia sobre el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002.
En dicha resolución el cupo se establece en 32.079 trabajadores, de los que 10.884 serán para cubrir puestos de trabajo estables y 21.195 para temporales. Cogiendo como ejemplo a efectos de análisis la Comunidad del País Vasco y Navarra, tenemos la siguiente situación. A Gipuzkoa le corresponden 181 estables en el sector de servicio doméstico; a Bizkaia cero estables y cero temporales; a Álava 91 estables (54 para la construcción, 21 en agricultura, 10 en textil y confección, 6 en servicios), y 296 temporales (198 para la construcción y 98 para agricultura) ; a Navarra, 100 temporales para agricultura.

Los efectos colaterales.

En la interpretación hecha por el Gobierno, el cupo bloquea, cierra las vías de solicitud de permisos de trabajo y residencia por el denominado régimen general. Sólo son admitidas las peticiones que entran en los denominados supuestos específicos regulados en el art. 71 del Reglamento: ser cónyuge o hijo de extranjero residente en España, con permiso renovado; haber gozado de la condición de refugiado en el año inmediatamente anterior; haber recuperado la condición de residente después de dos años sin renovar; haber sido reconocido como apátrida y haber perdido tal condición; tener a su cargo ascendientes o descendientes de nacionalidad española; haber nacido y ser residente en España; haber obtenido permiso de residencia tras cinco años de permanencia en España; ser hijo o nieto de español de origen. De estos supuestos específicos, los más comunes son el de ser hijo o nieto de españoles (situación que se da entre argentinos, por ejemplo); o ser hijo o hija mayor de dieciocho años de inmigrante con permiso de trabajo renovado. También pueden solicitar los inmigrantes chilenos y peruanos, en virtud de las especificidades de los tratados de doble nacionalidad suscritos por el estado español con esos países.
El cupo de 2002, supone, en consecuencia, cerrar la puerta a la regularización de cientos o miles de inmigrantes que ya están aquí, y que teniendo ofertas de empleo firmes podían haber regularizado su situación por la vía del régimen general. A esas personas se les niega el derecho a trabajar legalmente, a percibir un salario normalizado, a estar en alta en la Seguridad Social y a las prestaciones que de ello se derivan, etc. En definitiva, se les niega la posibilidad de ser tratados como personas con derechos, como trabajadores y trabajadoras normales. Se les fuerza, si quieren seguir viviendo, a trabajar en la economía sumergida, en el lado más salvaje del mercado, allí donde las posibilidades de sobreexplotación son infinitas.
La consecuencia inmediata de esa interpretación del Gobierno, de semejante despropósito, es la de aumentar la bolsa de inmigrantes en situación irregular, de inmigrantes que tienen ofertas de empleo firmes y podrían insertarse perfectamente en el mercado de trabajo, obtener ingresos regulares, y cotizar a la Seguridad Social, lo que les beneficiaría individualmente, y también al conjunto del sistema al aumentar el número de cotizantes.
Otro efecto colateral del despropósito del Gobierno lo hemos visto en la recolección de la fresa en Huelva, donde varios miles de inmigrantes magrebíes, muchos de ellos con permiso de residencia y de trabajo en vigor, trabajadores habituales en ese sector, que se han quedado sin poder trabajar al hacer el Gobierno acuerdos con Rumanía y con Polonia de contratación temporal.
Otro desastre es el de gestión de la mano de obra, tal y como reconocen verbalmente todos los técnicos del INEM. Los empresarios individuales no pueden hacer ofertas nominales, aspecto éste que, en el caso de empleadas de hogar, aboca a que no se haga ninguna. Es el caso de Gipuzkoa, donde el cupo es exclusivamente para empleadas de hogar, y donde nadie ha ido al INEM a pedir u ofertar un puesto de empleada de hogar. ¿Cómo va a ir al INEM a hacer una oferta genérica, cuando conocen a inmigrantes que están aquí y tienen relación personal con ellos o ellas? Pero no sólo en empleadas de hogar. Les ocurre algo parecido a pequeños empresarios agrícolas e industriales, que no forman parte de organizaciones empresariales y necesitan relación más individualizada.

Algunos problemas de fondo

El cupo concibe a los y las inmigrantes en su sola dimensión de mano de obra barata, para cubrir unas necesidades muy parciales del mercado de trabajo, en sectores de baja cualificación y bajos salarios.
Es falso que el cupo responda a las necesidades del mercado de trabajo. El ejemplo de Gipuzkoa me parece muy significativo. El 19 de octubre de 2001, en reunión hecha en las Dependencias de Trabajo de la Subdelegación de Gobierno de Gipuzkoa, con su responsable y el Director Provincial del INEM, se nos informó que el INEM había hecho un estudio de la necesidad de mano de obra inmigrante para el año 2002 en Gipuzkoa. Estimaba que hacían falta 800, para trabajar en cinco sectores y repartidos de la siguiente manera: en agricultura 250; construcción 150 oficiales; servicio doméstico 250; industria y servicios 150. Aunque incluso estas estimaciones del INEM me parece que se quedan cortas, bastando para ello comparar con el número de peticiones de primer permiso de trabajo (para lo que se requiere oferta de trabajo firme en una actividad que haya tenido la correspondiente certificación negativa del INEM, es decir, que no haya trabajadores de nacionalidad española disponibles para cubrirla) que se vienen haciendo cada año, es significativa la enorme desproporción entre lo estimado y lo aprobado. Y el caso de Bizkaia, que entraría en el mundo del delirio. ¿Puede creer alguien en su sano juicio que Bizkaia necesita cero temporales y cero estables?
El cupo, ni antes ni ahora ha tenido en cuenta el conjunto de dimensiones de la persona inmigrante, ni su formación, ni su cualificación, ni sus necesidades personales y familiares. En el cupo, el o la inmigrante son mano de obra barata, explotable durante un período, y punto. Lo decían con todo el morro, de forma brutal, los empresarios de la fresa de Huelva: el mercado es el mercado, y este año es más barato contratar a trabajadoras rumanas y polacas que a trabajadores magrebíes que ya tienen una cierta experiencia de cómo funcionan las cosas y están en condiciones de ser más exigentes. También aprenderán los y las rumanas y los polacos y polacas, y entonces necesitarán de otras nacionalidades.

Recursos judiciales

El pasado 12 de marzo se interpuso un recurso ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo contra la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, que determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002, publicada el 12 de enero, y que está en la base de lo comentado más arriba. El recurso se interpuso por varias organizaciones (SOS Racismo, CEAR, Vomade-Vincit, Mujeres Progresistas, MPDL, ARI-PERU), y en él se pide la suspensión del punto noveno del Acuerdo del Consejo de Ministros. Se considera que el Acuerdo citado constituye un acto administrativo con efectos jurídicos de carácter general, que no tiene rango de ley o reglamento, por lo que no puede suspender el procedimiento general establecido en los artículos 70 y siguientes del Reglamento de extranjería. Ello es contrario al principio de jerarquía normativa establecido en el art. 9.3 de la Constitución, y viola un principio jurídico general al no admitir a trámite o denegar de antemano las solicitudes de permisos de trabajo y residencia que se puedan hacer por el régimen general establecido en la Ley de Extranjería y su Reglamento de ejecución.
¿Admitirá el Tribunal Supremo la suspensión solicitada? No lo sabemos, por lo menos en la fecha de escribir estas notas. Las denuncias y recursos individuales siguen su curso, en muy buena medida supeditados a lo que salga del Tribunal Supremo. Mientras tanto, la situación sigue bloqueada, y degradándose día a día para miles de personas que sin mayores problemas podían estar regularizadas.

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