Solicitantes de asilo, protección social y políticas de disuasión

Solicitantes de asilo, protección social y políticas de disuasión

Liz Fekete
Institute of Race Relations

En los últimos diez años, los gobiernos europeos al tiempo que aprobaban una legislación que niega a los solicitantes de asilo el acceso a la seguridad social, se han puesto a crear, a su vez, sistemas de bienestar separados para ellos.

Tres maneras de abordar el bienestar
Son esencialmente tres las maneras que tienen los estados europeos de ocuparse de las necesidades (de bienestar) básicas de los solicitantes de asilo (aunque cada país tienda a preferir un enfoque diferente, recurren también a algunos aspectos de los otros dos modelos).

Internamiento. En un extremo del espectro, ciertas categorías de los recién llegados son apartados totalmente del estado de bienestar y encerrados en prisiones especiales, dirigidos por entes privados, en tanto sus peticiones son tramitadas por vía de urgencia. Los que han visto denegada su petición y no están recluidos en centros pre-deportación, no tienen acceso a viviendas municipales ni al sistema de protección social, siendo las organizaciones benéficas y los fondos de emergencia quienes les libran de la miseria.

Administraciones nacionales. El segundo enfoque, iniciado por Alemania, implica la creación de un ente federal o nacional (como NASS en el Reino Unido), cuyo único papel es el de supervisar el alojamiento (por vía de la dispersión) y su alimentación, ropa y otras necesidades a través del ‘pago en especie’ (con vales y entrega de lotes de comida).

Aprovechamiento de asociaciones benéficas. El tercer enfoque es, al fin y al cabo, un ‘no-enfoque’, lo que quiere decir el mínimo de intervención estatal posible. Es la característica del enfoque de los países del sur de Europa, España, Italia y Grecia, aunque el caso francés, diferente sobre el papel, es igual en la práctica.

Instituciones benéficas suministran la acogida

Veamos en primer lugar este tercer enfoque. El gobierno Griego sólo tiene un centro estatal para solicitantes de asilo, en Lavrio, cerca de Atenas. Administrado por la Cruz Roja, los solicitantes de asilo viven hacinados y sus necesidades de asistencia son cubiertas por donativos individuales y de organizaciones. De similar manera, España sólo tiene centros oficiales temporales para solicitantes de asilo (CETI), dirigidos por el Instituto de Migración y Servicios Sociales (IMSERSO), un adjunto al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en los enclaves de Ceuta y Melilla, en el norte de África. Tres nuevos centros están proyectados para Canarias, Algeciras y Madrid pero para alojar sólo 1.200 personas, y representan una gota de agua en el océano en cuanto a las necesidades en su conjunto. No hay facilidades estatales de recepción en otras partes de España y al gobierno le da lo mismo, pues ha encontrado una solución más barata. Unas sesenta ONG alojan, alimentan y visten a los solicitantes. La Red de Acogida condena la enorme explotación que supone la relación del gobierno con el sector no gubernamental.. Con sólo un 25% de apoyo de subvención estatal, las ONG pagan la atención a los solicitantes de asilo con las cuotas de sus miembros, donativos y el trabajo de voluntarios.
También en Francia las sociedades benéficas y ONG no tienen más alternativa que tapar los grandes huecos en la provisión estatal. La realidad social que se esconde tras la polémica actual entre Francia y Reino Unido sobre el Centro de Sangatte es una situación de desesperación y miseria causada por las carencias en el sistema francés de acogida para solicitantes de asilo quienes no reciben en absoluto facilidades de acogida (porque los tribunales franceses no reconocen la persecución no estatal) o no logran una plaza en un centro de acogida (porque hay tan pocos) o no pueden pedir asilo (gracias al peculiar sistema de funcionamiento de la burocracia francesa). Mientras que la acusación de ‘compra de asilo’ yace en el fondo de la demonización europea de los solicitantes de asilo, la realidad es que se trasladan al Reino Unido desde Francia (o España) a causa de su falta de opción. Sin una tarjeta de residencia, en Francia los solicitantes no pueden acceder a los servicios sociales, pero el sistema funciona a un paso tan lento que pueden pasar meses antes de que los solicitantes tengan la posibilidad de hacer la solicitud de asilo y muchos meses más antes de recibir una tarjeta de residencia.(Por eso el ministro del Interior Francés, Daniel Vaillant, actúa con doblez cuando culpa al carácter liberal de las leyes de asilo del Reino Unido de atraer refugiados y cita, como prueba, el hecho de que sólo 120 de los 40.000 refugiados que han pasado por el campamento de Sangatte en Calais han pedido asilo en Francia). Mientras tanto, la responsabilidad de alojar a los solicitantes de asilo recae sobre las asociaciones de ayuda a los sin techo. En marzo, algunas de estas asociaciones de París se juntaron con el encargado de planificación de la ciudad para emitir una declaración de cara a atraer la atención sobre la crisis en la calle por la afluencia de solicitantes de asilo desprovistos de medios, aumentando el número de los sin techo. Elizabeth Guigou respondió a la crisis con la promesa de estudiar la creación de 50 nuevos centros a través del país. Por el momento, en ausencia de un compromiso gubernamental, queda sin aclarar cómo financiará este proyecto.

La administración de la disuasión

El Reino Unido, los Países Bajos, Irlanda y Bélgica están entre los países que han creado organismos nacionales para supervisar la acogida y bienestar de los solicitantes de asilo (existen también organismos federales en Alemania y Suiza pero los cantones y los Lander disponen de un gran poder discrecional dentro del sistema). Pero estos organismos ni son independientes ni están vinculados a los ministerios relacionados con los derechos de protección social. Así, el Servicio Nacional de Ayuda al Asilo (NASS) tiene que responder ante el Departamento de Inmigración y Nacionalidad del Ministerio del Interior; la Dirección para Solicitantes de Asilo (DASS) en Irlanda responde ante el Departamento de Justicia; en los Países Bajos, el COA (Servicio de Acogida a Solicitantes de Asilo) es un adjunto al Ministerio de Justicia y la Oficina Federal Suiza del Refugiado es parte del Ministerio de Justicia y Ministerio del Interior. La Administración Federal Belga para el Asilo es un departamento nuevo dentro del ministerio del Interior que se estableció en enero 2001; coloca los recién llegados en centros de acogida establecidos en aldeas cerca de la frontera (está siendo considerada la creación de pueblos restringidos bajo control privado y alojamiento de emergencia a cargo de la Cruz Roja). Contra las acusaciones de que las medidas carecían de independencia, el primer ministro Belga, Guy Verhofstadt, dijo en su defensa que estaban haciendo lo mismo que los países vecinos, que habían resuelto sus problemas de asilo con la retirada de ayuda monetaria y acelerando los procedimientos.
De esta forma Europa se armoniza a la baja, al aceptar el nivel más bajo posible de acogida. Así el NASS y sus equivalentes europeos son imperfectos desde el inicio como organismos de protección social porque no se rigen por el principio de proteger a los refugiados sino de ofrecerles el mínimo de protección posible. Vincular el régimen de protección social a la reducción en el número de solicitantes de asilo como parte de las políticas de disuasión, lleva inevitablemente a hacer caso omiso de los derechos humanos y sociales de los solicitantes de asilo. Los gobiernos que siguen el modelo del NASS están promocionado un sistema de protección social nunca visto en la historia de la Europa de la post-guerra. De hecho el único caso similar se encuentra en los fondos de ayuda a la pobreza antes de la creación del estado del bienestar.

Falta de fondos públicos y falta de recursos

Es de esperar que aparezcan fisuras profundas en tales sistemas defectuosos -como han dado a conocer cantidad de organizaciones en el Reino Unido en los últimos meses. La técnica de la disuasión en cuanto a los derechos de los solicitantes de asilo lleva a la escasez de fondos para la provisión de servicios (según la Comisión de Auditores) y un sistema rebajado y encubierto (Fundación Rowntree). La política de dispersión a centros de alojamiento especiales del NASS significa que los solicitantes son enviados a zonas no adecuadas (Instituto Real para Asuntos Internacionales), que trae pobreza y alojamiento no aceptable (Shelter), y todo agravado por una falta crónica de servicios de apoyo (Asociación de Municipios).
Tales críticas se dirigen no sólo al Reino Unido. Activistas Irlandeses han subrayado el alojamiento inadecuado que el DASS ofrece a los solicitantes de asilo. El único hijo de la familia Dembele de la Costa de Marfil nació con una pierna deformada que necesitaba atención médica constante. La familia fue alojada en una exigua habitación del Ashbourne House Hotel en el condado de Cork. Accidentalmente, un cazo de agua hirviendo fue derramado sobre el niño de 8 meses que luego falleció. La policía, que tomó las medidas de la habitación, atribuyó la muerte del niño a las condiciones de hacinamiento en las cuales vivía la familia.

‘Una política pública poco saludable’

Las Administraciones, movidas por el deseo de hospedar a los solicitantes de asilo en el alojamiento más barato disponible, donde pasan a ser una preocupación para la comunidad anfitriona, también tratan otros asuntos como si fueran ajenos. La falta de una perspectiva sobre asuntos de sanidad dentro del DASS ha sido señalado por médicos y asociaciones médicas irlandesas. Informes médicos, incluyendo los resultados de pruebas para tuberculosis, no son remitidos a las zonas de dispersión. Toda la política del sistema irlandés sobre sanidad parece consistir en dar a los solicitantes de asilo un formulario de petición de tarjeta médica y una lista de los médicos que participan en el acuerdo en la zona de dispersión. Observaciones similares han sido recogidas del Dr. Michael Wilks, presidente del comité de ética médica de la Asociación Médica Británica, quien comentó al periódico The Observer (24.6.01) que no había habido ninguna planificación real para cubrir las necesidades sanitarias de los solicitantes de asilo por parte del NHS (servicio de seguridad social). No habían tenido en cuenta sus necesidades sanitarias ni la infraestructura alrededor de ellos y posiblemente se podría considerar el sistema entero en sí como un abuso de los derechos humanos. Tales abusos perjudican sobre todo a los niños pequeños. La doctora Kate Adams del Comité Médico de la Asociación Médica Británica destaca el caso de un niño kosovar de 18 meses ingresado por supuesta debilidad porque era incapaz de gatear. El reconocimiento estableció que su discapacidad fue debida a que sus padres estaban alojados en una sola habitación de un hostal donde la cama doble ocupaba casi todo el espacio. La doctora cuenta que otras madres han sido obligadas a añadir agua a la leche de sus niños.
Charles Watters del Centro Europeo para el Estudio del Cuidado Social de Grupos Minoritarios y Refugiados en la Universidad de Kent señala la provisión inadecuada dentro del sistema de agencias para asesorar y diagnosticar las necesidades de salud mental de los solicitantes de asilo. En ausencia de agencias en las zonas de dispersión a las cuales los solicitantes de asilo pueden ser asignados, los que sufren trastornos de estrés post-traumático buscan sistemas de auto-medicación no oficial como el alcohol y las drogas en un intento de hacer frente a su trauma. En el caso de Ramin Kaleghi, el refugiado iraní que tomó una sobredosis de heroína en enero 2001 tras serle rechazada su petición de asilo, se hizo patente la falta de las autoridades de enfocar problemas de salud. La Campaña a favor de los Derechos Cívicos en Leicester ha resaltado el sufrimiento y aislamiento experimentados por Ramin en Leicester, la zona a la cual había sido enviado. Ramin, objetor de conciencia, había sido forzado por los guardias de la cárcel iraní a ver la ejecución de su amigo y a tomar heroína.
La actitud de la NASS con la dispersión, va más allá de hacer caso omiso a los problemas de salud mental de los solicitantes de asilo. El sistema de dispersión les deja aislados y ansiosos; el sistema de vales les estigmatiza y humilla. El King’s Fund concluye que esto equivale a una política pública malsana, una crítica planteada también en Suiza donde, desde 1984, los solicitantes de asilo han sido alojados en zonas cada vez más inaccesibles, hasta en cabañas de montaña, donde los refugiados que hablan francés sufren ansiedad y depresión viéndose enviados a regiones remotas de habla alemán.

¿Un refugio seguro?

Mientras que el sistema europeo global se endurece, las organizaciones que han sido delegadas a participar en la acogida siguen un sistema basado en la hostilidad y el rechazo. Ciertamente, no se ven como los responsables de suministrar un refugio seguro para solicitantes de asilo. La protección de refugiados de la violencia racial, por ejemplo, debería de ser considerada por estas agencias como una de sus tareas de cuidados obligatorios pero ni siquiera figuran las medidas de protección dentro de sus programas. Algunas organizaciones de ayuda a los refugiados se han preguntado si el gobierno considera la violencia racial igual que ven los vales y la dispersión, eso es como un componente de su política de disuasión. Si los gobiernos utilizan la violencia racial, a sabiendas o inconscientemente, como medida disuasoria es menos importante que el efecto que esta violencia tiene sobre la calidad de vida del refugiado y su capacidad de solicitar asilo.
La sociedad benéfica Refugee Action informó en agosto del enorme incremento en el número de solicitantes de asilo que habían pedido ser repatriados, a menudo a países en guerra, antes que padecer hostigamiento racial en el Reino Unido. La opinión de esta organización se resume con el caso de Davoud Rasul Naserí, solicitante iraní, quien después de ser apuñalado por la espalda, tres días después del asesinato racial de Firsat Dag, dijo a la prensa que sería mejor volver a Irán donde ‘me matarían por mis ideas en vez de por nada’.

Falta de medidas de protección: Lo más alarmante del sistema empleado por las agencias nacionales de acogida es que no consideran de su incumbencia proteger a los solicitantes de asilo de la violencia racial, o asegurar la armonía racial, tal y como se deduce de la casi total ausencia de estrategias, políticas y mecanismos a este respecto. Esto es particularmente serio en el caso del Reino Unido porque la comisión de investigación Macpherson sobre la muerte de Stephen Lawrence recomendó la puesta en marcha de medidas de control y mantener un registro de los incidentes raciales. Con el objetivo de cumplir con otra recomendación de la Comisión, el año pasado la Ley de Relaciones Raciales de 1976 fue enmendada para que la administración pública tuviera la obligación de promocionar buenas relaciones inter-raciales y comprobar el impacto de su política sobre la igualdad racial.
A pesar de estas medidas, que fueron introducidas y apoyadas por la NASS, que es ella misma una agencia gubernamental, es, probablemente, la única agencia de acogida en el país sin una política coherente en contra del hostigamiento racial y sin una estrategia global para promocionar buenas relaciones inter-raciales. Pero, ¿la enmendada Ley de Relaciones Raciales se aplica en realidad al NASS? Es un punto discutido, porque la Ley enmendada excluye de su ámbito los organismos con funciones de control de la inmigración y solicitud de asilo. Y ¿qué hay de la falta del NASS de elaborar políticas, registrar y controlar incidentes raciales? ¿Puede el gobierno declarar que aquí también el NASS se libra de las recomendaciones Macpherson? La patente omisión del Ministerio del Interior de asegurar que el NASS cumpla con sus obligaciones en este campo podría ser objeto de denuncia bajo la Ley de Derechos Humanos porque la falta de proporcionar protección a la vida y propiedad constituye una violación fundamental de los derechos humanos.
La reciente propuesta del Consejo de la Unión Europea de una directiva que establece los servicios mínimos para la acogida de solicitantes de asilo en toda Europa es sorprendente en cuanto al tema de protección. Los estados miembros estarían obligados a proteger a los solicitantes de asilo que están en alojamiento suministrado por los gobiernos de la violencia sexual pero no racial. Esta patente omisión sugiere que la Unión Europea espera que los solicitantes de asilo aguanten el hostigamiento racial como el precio que tienen que pagar por la entrada en Europa.

Negociación, no educación: La omisión del NASS y sus colegas de proteger a los solicitantes de asilo de la violencia racial queda evidente en todas las etapas del procedimiento de acogida. Antes de colocar a los solicitantes en zonas de dispersión, no comprueban la idoneidad de los emplazamientos en cuanto a la violencia racial y hostilidad. En Irlanda y los Países Bajos, donde DASS y la COA al menos llevan a cabo comprobaciones antes de la dispersión, responden a la hostilidad con negociación en vez de educación, emprendiendo consultas con el fin de reducir el número de solicitantes de asilo enviados a la comunidad de dispersión. De esta forma se han rendido al argumento racista de que números más pequeños llevan a mejores relaciones inter-raciales.

Renuncia de responsabilidad: NASS, DASS, la COA y similares, no proporcionan fondos suplementarios para tratar el racismo, ni a través de la educación, medidas materiales para mejorar la seguridad física, ni con mayores recursos que beneficiarían a toda la comunidad y reducirían en algo la hostilidad racial. Pero, mientras DASS y la COA han intentado negociar en los casos donde las comunidades locales se han demostrado en contra de la dispersión, NASS ha ignorado el tema. Es esta abdicación de toda responsabilidad que enfrenta a NASS directamente con la Ley de Relaciones Raciales (enmendada). Para promocionar buenas relaciones inter-raciales, NASS tendría que examinar las implicaciones para las relaciones raciales de su política de dispersión. Es la evidente renuncia a hacer esto lo que ha producido un incremento en la violencia racial.
El fallo inicial se ve luego agravado por el hecho de que NASS no acepta que tiene la responsabilidad de monitorizar los ataques nacionales raciales o co-ordinar una respuesta. Al contrario, NASS considera el racismo al igual que la salud, que es un asunto que tienen que abarcar los municipios que reciben los solicitantes de asilo dispersados, sufragando los gastos de cualquier medida adicional de sus propios presupuestos. Antes de la muerte de Firsat Dag en Sighthill, los anti-racistas escoceses ya habían informado de los peores ataques racistas y rogado al ayuntamiento de la Ciudad de Glasgow que gastasen más en medidas de protección e invertir en mejores facilidades para toda la comunidad. La corporación no actuó a tiempo. Como resultado de la muerte de Dag, la corporación anunció la intención de crear un nuevo centro de recursos en Sighthill. En el futuro cada solicitante de asilo en la ciudad recibirá una visita mensual garantizada de un oficial de apoyo y tendrá la oportunidad de expresar sus quejas ante el ayuntamiento. Aunque todo esto es bienvenido, es demasiado tarde para Firsat Dag. ¿Adónde conduce en la práctica esta medida si NASS y el gobierno no aceptan la responsabilidad de una situación que ellos crearon por no destinar fondos suficientes al sistema de dispersión?
La cuestión de la responsabilidad es crucial. Si se pregunta a los solicitantes de asilo que han experimentado ataques racistas, dirán que NASS simplemente no quiere saber nada. NASS lo cuenta de otra forma. La política oficial de hecho dice que están dispuestos a trasladar a solicitantes de asilo si sufren ataques racistas, y los que huyen de su área a causa del hostigamiento no serán considerados ‘intencionadamente indigentes’. Sin embargo, nadie dentro de NASS parece estar enterado de esta política, lo cual no es de sorprender dado que su única declaración acerca de la política sobre violencia racial apareció, en agosto de 2000, en el habitualmente inaccesible boletín político, y si los funcionarios la conocen prefieren ignorarla. En Escocia, Adrian Lui, asistente social de Acción Positiva en la Vivienda representa a los solicitantes de asilo que quieren ser realojados por NASS. En muchos casos no responden a sus peticiones, apoyadas por la policía e informes médicos. Según Lui, contactar NASS directamente supone ver a sus representados tratados como meras cifras sin que muestre ningún vínculo emocional con su deber de ocuparse de ellos. La Fundación Médica para el Cuidado de Víctimas de la Tortura declara que han avisado a NASS de que a menudo los solicitantes de asilo están expuestos a ataques por propietarios racistas, pero que hacen caso omiso a sus avisos. En un caso, un solicitante de asilo fue colgado de una barandilla por representantes del propietario para que revelara la identidad de alguien que había denunciado el estado de su alojamiento. A pesar de la denuncia a NASS, continuaban utilizando este alojamiento. Sólo después de una larga y dura campaña, incluido un documental de televisión, el gobierno acordó recientemente no enviar más solicitantes de asilo a ciertos alojamientos de especial mala fama.

Racismo administrativo

Además de su falta de respuesta a las denuncias, hay un autoritarismo y control inherentes en este tipo de organismos tales como NASS que les impide responder de manera comprensiva a denuncias de violencia racista. Eso, a su vez, inhibe a los solicitantes de asilo a la hora de denunciar esta clase de racismo administrativo. Se designa el alojamiento sin posibilidad de elegirlo y cualquiera que pida la posibilidad de elegir se queda, sencillamente, fuera de las listas, se le niega alojamiento y servicios sociales. Donde mejor se demuestra este hecho es en Alemania, donde la ley de Residencia Obligatoria prohibe a los solicitantes de asilo trasladarse, bajo pena de multa, fuera de la región a la cual fueron enviados. También en el Reino Unido los solicitantes de asilo que quieren escaparse de la violencia racista se exponen a perder todos sus derechos a los servicios sociales. Los hermanos palestinos Iyad y Haitham Sada que sufrieron, entre otras cosas, graves lesiones en la cabeza después de recibir una paliza en Sighthill decidieron asumir las posibles consecuencias y huyeron de Glasgow a Bolton.
Cuando se introdujo en el Reino Unido la dispersión, el que fue ministro de Inmigración, Mike O’Brien, aseguró que los que sufrían ataques raciales no serían obligados a vivir en zonas inseguras. La realidad es, de hecho, la contraria, porque los que sufren ataques racistas o son ignorados por NASS o son activamente intimidados, acosados y amenazados para que no pongan denuncias. Además de hacer caso omiso de la violencia racial, otra muestra de la insensibilidad del sistema para con las necesidades de los solicitantes de asilo se da en los servicios de salud. Los solicitantes de asilo que fueron entrevistados por Charles Watters declararon que se sentían incapaces de afrontar la dispersión. Un hombre que había sido enviado al norte de Inglaterra tuvo que ser devuelto a Londres a causa de la violencia racista. El hombre, con un historial de enfermedad mental, fue internado en un hospital psiquiátrico por depresión y estrés post-traumático. Nueve familias, que habían huido del centro de acogida de Sighthill Glasgow, fueron devueltas por los funcionarios de la sede de NASS en Croyden, Londres, donde habían acudido a pedir protección. Un oficial declaró más tarde que en el caso de que los solicitantes se negaran a volver a Sighthill, se les retirarían todos los beneficios sociales. Dieciocho solicitantes de asilo, la mayoría de ellos kurdos, se negaron a ser enviados de Liverpool a Oldham y fueron amenazados con el mismo castigo si no cumplían las ordenes de NASS. En los casos en que solicitantes de asilo han apelado contra la retirada de sus beneficios sociales después de huir a raíz de hostigamiento racial, los administradores les han replicado que tenían que haber permanecido en su zona y esperar a que la policía les protegiera.

La evasión de la responsabilidad

¿Cómo responden los gobiernos cuando el impacto de la violencia racial trasciende la experiencia particular y se convierte en una preocupación nacional, ampliamente divulgada en la prensa? ¿Qué sentido de la responsabilidad muestran los ministros del gobierno? Tras haber permitido que se ataque a los solicitantes de asilo, los ministros los abandonan en las mismas zonas, vulnerables a posteriores ataques, y justifican la situación, en palabras de un ministro, Lord Rooker, tras la muerte de Dag, diciendo que obrar de otra manera sería ‘dejar que nuestras políticas fuesen dictadas por los racistas de este país, y eso no lo pensamos permitir’.
En este sentido, Gran Bretaña sigue los peores de los precedentes europeos. En los Países Bajos, el gobierno ni siquiera ha respondido a la petición de una investigación pública sobre el gran número de incendios provocados en centros de acogida. En Alemania ha caído en oídos sordos la petición de parte de 116 solicitantes de asilo en la ciudad de Rathenow, de Brandenburg, de ser traslados a una región segura, lejos de la escalada de violencia racial. Los solicitantes de asilo enviaron una carta abierta al Canciller, la Cámara Baja del Parlamento y otras instituciones federales, pero fue denegada su petición por la Oficina para la Inmigración, mientras que el Alcalde denunció las consecuencias económicas de tachar la ciudad de racista.

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