Asilo. Procedimientos de expulsión

Extracto del Informe del mismo título elaborado por la Comisión de Ayuda al refugiado (CEAR, septiembre 2001) del que se ha entresacado lo relacionado con los solicitantes de asilo

Los procedimientos de expulsión en España: análisis crítico y medidas urgentes

Comisión Española de Ayuda al refugiado

En los últimos años, en diferentes ámbitos de la Unión Europea está creciendo la preocupación ante la falta de transparencia y control en los procedimientos de expulsión de extranjeros, cada vez más numerosos y frecuentes.
De acuerdo con lo anterior, en este informe no se pretende analizar las políticas que delimitan los motivos de expulsión sino realizar un balance crítico de tales procedimientos y proponer las medidas urgentes que permitan superar la actual situación.
A este respecto, España atraviesa u periodo crucial que puede suponer un punto de inflexión en las políticas aplicadas hasta el momento. Sin lugar a dudas, la actual Ley 8/2000, (en adelante, Ley de Extranjería), refleja una clara opción por parte del Gobierno para generalizar la práctica de la expulsión de extranjeros.
Las cifras disponibles de lo que va de año, aparte de demostrar palmariamente la falsedad del argumento empleado por el gobierno sobre el efecto llamada de la LO 4/2000, ya que la interceptación de extranjeros que pretenden entrar ilegalmente en España, lejos de disminuir, se ha incrementado en un 30 %, dan una idea de la magnitud que va tomando este problema. En efecto, hasta el 12 de agosto de 2001, según datos facilitados por la Dirección General de la Policía, se ha aplicado el retorno a 3.753 personas una vez rechazadas en frontera, las devoluciones alcanzan la cifra de 11.092 y las expulsiones 1.175 (lo que hace un total un total 16.020 extranjeros repatriados). Por otra parte, el número de polizones detectados ha sido de 421.
Los problemas relacionados con los procedimientos de expulsión son muy numerosos, abarcando un amplio conjunto de materias, por lo que el presente informe se centrará, de acuerdo con el trabajo desarrollado por la CEAR, en los aspectos más relacionados o en los que se ven directamente involucrados los solicitantes de asilo.

Las modalidades de los procedimientos de expulsión

En sentido estricto, deberían considerarse como expulsiones sólo las sanciones más graves previstas en la Ley de extranjería, sin embargo, ya que muchos de los problemas que les afectan son comunes, en este informe se hará referencia a todos los procedimientos que supongan la repatriación o devolución de los extranjeros, ya sea al país de su nacionalidad, al punto de partida de su desplazamiento o al Estado competente para el estudio de su solicitud de asilo.

a) Rechazo en frontera y retorno. En el caso de los solicitantes de asilo, el artículo 17 de la Ley 5/1984; reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994 (en adelante Ley de asilo), deja claro que la inadmisión a trámite en el procedimiento en frontera determina el rechazo en la misma, siempre que la persona carezca de los requisitos para entrar en España de acuerdo con la legislación general de extranjería.

b) Devolución. Por otra parte, el artículo 64.4 de la Ley de extranjería ha introducido un supuesto específico para los solicitantes de asilo; según el mismo, no será necesario incoar un expediente de expulsión para proceder al traslado, escoltados por funcionarios, de los solicitantes de asilo cuya solicitud haya sido inadmitida a trámite, en aplicación de la letra e) del artículo 5.6 de la Ley de asilo, al ser responsable otro estado del examen de la misma, de conformidad con los convenios internacionales de los que España sea parte. Esta novedad ha sido duramente criticada por la CEAR y el resto de las organizaciones sociales que prestan su apoyo a los refugiados, ya que supone una privación de libertad en toda regla a personas que pueden llevar residiendo en España varios meses, sin ofrecer la oportunidad de alegar lo que afecte a sus circunstancias personales; hasta el momento este procedimiento no se ha llevado a la práctica, a pesar de que este articulo está en vigor desde enero de este año, pero la administración ya ha anunciado que lo empezará a ejecutar en los próximos meses.

c) Expulsión del territorio español. Según el artículo 57 de la Ley de Extranjería, cuando los infractores sean extranjeros y realicen conductas tipificada como muy graves o conductas graves previstas en los apartados a) (encontrase irregularmente n el territorio español), b) (trabajar sin permiso de trabajo), d) (incumplimiento de las medidas de seguridad pública) y f), (participación en actividades contrarias al orden público, del artículo 53, podrá aplicarse en ligar de la sanción de multa, la expulsión del territorio español, previa la tramitación del correspondiente expediente administrativo.
Es evidente que la anterior regulación no afecta a los refugiados con su estatuto reconocido en España, a los que se aplicará, en su caso, lo establecido en el artículo 19 de la Ley de asilo (que se remite a su vez a la Convención de Ginebra); el problema más grave, desde el punto de vista del colectivo atendido por la CEAR, radica en aquellos extranjeros autorizados a permanecer en España, según lo establecido en las muy deficientes formas de protección complementaria de nuestra legislación, que, debido a las dificultades para renovar su documentación, se encuentren en situación de irregularidad y sin tener garantizada la no devolución a sus países de origen.

Principales deficiencias detectadas
Asistencia letrada a polizones

En general, desde un punto de vista formal, no se ha constatado el incumplimiento del derecho a la asistencia letrada; en especial, la entrada en vigor de la LO 4/2000, conllevó una significativa mejora en la atención de los casos de polizonaje planteados en los puertos bajo jurisdicción española. A partir de ese momento, las autoridades gubernativas mantuvieron un criterio unánime y, ante los diferentes casos planteados, se dirigían a los respectivos turnos de oficio de los Colegios de Abogados para concretar la asistencia letrada; de esta forma, la actuación de los abogados permitió verificar la actuación administrativa que pudiera conducir a la denegación de entrada en territorio español, la formalización de las solicitudes de asilo, la repatriación al país de origen de los polizones o la continuidad del viaje rumbo a un tercer país.
La modificación introducida en el artículo 20.1 de la LO 4/2000, qué ha pasado a constituir el artículo 22.1 de la Ley de extranjería, al matizar la atribución de este derecho a los extranjeros que “se hallen en España”, en opinión de la CEAR, no conlleva ninguna variación en el criterio establecido con anterioridad, a no ser que se pretenda resucitar el periclitado criterio doctrinal de que los buques de bandera extranjera no son territorio español.
Sin embargo, tras la llegada al puerto de Santurce, el pasado 21 de agosto de 2000 del buque de bandera panameña Lucky Transporter, que albergaba en su interior a dos ciudadanos tanzanos, no sólo no se hicieron las gestiones necesarias para proporcionar la asistencia letrada, sino que, ante la petición de la CEAR en este sentido, se rechazó expresamente esta posibilidad. La CEAR puso en conocimiento del Juzgado de Instrucción n° 4 de Baracaldo los anteriores hechos, lo que ha dado pie al procedimiento registrado bajo número de diligencias previas 1786/00, al considerar que la actuación del Subdelegado del Gobierno había podido incurrir en un delito de prevaricación.
A partir de este momento, el nuevo criterio se aplicó de una forma sistemática, sin producirse en este periodo ninguna explicación oficial que aclarara su base legal. Un nuevo caso, planteado el 7 de enero de 2001, con cuatro polizones procedentes de Marruecos a bordo del buque Cheshire, puso de manifiesto las negativas consecuencias de la violación de este derecho reconocido en la ley, ya que se impidió a estos extranjeros formalizar su solicitud de asilo. Estos hechos también han dado pie a un procedimiento penal en curso.
La contestación de la Dirección General de Extranjería, ante el informe remitido por la CEAR, sorprendentemente no hacía referencia a los dos casos concretos mencionados. A raíz de las protestas suscitadas y la repercusión en los medios de comunicación, se volvió a la situación anterior, pero quedan todavía varios aspectos importantes que todavía no han sido abordados.
En la recomendación emitida por el Defensor del Pueblo, el pasado 28 de mayo, dirigida, al director General de Extranjería, se refleja uno de 1os problemas que se han repetido en varias ocasiones:
“Que se impartan las instrucciones oportunas a fin que el artículo 20.1 [ahora artículo 22.1] sea interpretado del modo más favorable a los afectados, procediéndose a la asistencia letrada de los polizones tan pronto se tenga conocimiento de su existencia, con independencia de que haya manifestado su intención de entrar en España o solicitar asilo.”
A pesar de la claridad con la que se expresó el Defensor del Pueblo, en numerosas ocasiones, cuando llega al conocimiento de las organizaciones sociales la presencia de polizones, la policía alega que los mismos, una vez realizada la entrevista incluida en el Anexo de la Instrucción n° 3/1998, de 17 de noviembre, de la Secretaría de Estado de Seguridad, sobre tratamiento a polizones (en adelante Instrucción sobre polizones), no han manifestado su voluntad de solicitar asilo o entrar en territorio español.
En gran medida, el problema radica en el guión de la entrevista, ya que en el mismo ni siquiera se contempla una pregunta directa sobre la voluntad del polizón de entrar en territorio español o acogerse a una protección internacional, limitándose a interrogarle sobre sus datos personales y el trato que recibe, añadiendo al. final la coletilla “… y si desea decir algo más …”.
Según la información recopilada por las diferentes delegaciones de la CEAR, en opinión de los policías encargados de realizar las entrevistas, la intención de solicitar la protección de las autoridades españoles debe expresarse mediante la expresión de las palabras “asilo” o “refugio”, ya que, aunque del relato de hechos que obligaron al polizón a abandonar su país se extraiga una clara situación de persecución, sólo su alusión expresa permite acceder al procedimiento e iniciar los trámites para la asistencia de abogado.
Teniendo en cuenta la situación extrema de vulnerabilidad que conllevan estos casos, no es descabellado pensar que por desconocimiento, precaución o por inercia de las situaciones anteriormente sufridas, los polizones no se atrevan a manifestar sus auténticas intenciones (o no se den cuenta que es en ese preciso momento cuando deben manifestar su voluntad de solicitar asilo o entrar en territorio español); en este sentido, que la policía sea el único interlocutor en esta situación, por muy correcto que sea el trato que se les dispense, no ayuda a superar estos obstáculos.
En opinión de la CEAR, este es un problema de especial gravedad, aunque es cierto que afecta a un número muy limitado de los extranjeros que pretenden entrar en nuestro país; pero, precisamente por lo anterior, no se entiende la. reincidente actitud restrictiva de las autoridades. Las actuales prácticas, pueden suponer que por la vía de los hechos se vacíe de contenido el derecho a la asistencia letrada, cuando además la ley dice que “comenzará en el momento mismo de efectuarse el control en el puesto fronterizo”, sin hacer alusión a la necesidad de esperar a las manifestaciones del extranjero (artículo 26.2 de la Ley de extranjería).

Información a los solicitantes de asilo

Otra deficiencia que hemos detectado desde los diferentes servicios de la CEAR, tanto en el aeropuerto de Barajas corno en las distintas dependencias donde se realizan las gestiones administrativas con los extranjeros detenidos en Tarifa y Algeciras, es la inaplicación del contenido del artículo 5.1 del Reglamento de asilo. En el mismo, se establece que la administración, en colaboración con el ACNUR y las organizaciones no gubernamentales que tengan entre sus objetivos la ayuda a refugiados, elaborará un folleto con toda la información útil para los solicitantes de asilo en varios idiomas; este documento, según el propio reglamento, debería estar disponible en la OAR, los puestos fronterizos, las oficinas de extranjeros y demás organismos señalados, “y será entregado a los solicitantes en el momento de formular la solicitud con el fin de que entren en contacto con las organizaciones que estimen oportunas”.
El anterior documento fue elaborado en diferentes idiomas, conteniendo una información esencial sobre la institución del refugio, el procedimiento en España, los derechos (con referencia a las organizaciones que prestan esos servicios) y las obligaciones de los solicitantes, los programas sociales disponibles y un completo directorio de direcciones útiles; sin embargo, a pesar de que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales hizo una esmerada edición del mismo, en la mayoría de los casos se reparte una fotocopia con un texto transcrito en unos folios corrientes, que elimina cualquier referencia a las organizaciones que prestan los diferentes servicios.
Pero las deficiencias no se limitan a la inexistencia, a lo inadecuado o a lo incompleto del documento entregado. En el caso del aeropuerto de Barajas, se han detectado varios casos en los que los solicitantes de asilo reclamaron de los servicios jurídicos de la CEAR y que su petición, por razones diversas, no fue atendida. Desde nuestro punto de vista, estos problemas tienen una relación directa con la presión del volumen de trabajo de los organismos responsables de esta materia, que deben abordar un número creciente de solicitudes con muy pocos medios disponibles, ya que de esta forma se evitan el tener que convocar al abogado de una organización no gubernamental, cuando ya está presente el del turno de oficio. Frente a lo anterior es preciso recordar que el derecho a la asistencia letrada no es una mera formalidad, que las entrevistas deben tener un carácter estrictamente individual y que las carencias de la administración, bajo ningún concepto, deben afectar al ejercicio de un derecho fundamental reconocido en la Constitución y las leyes.
En lo referente a los organismos competentes en Tarifa y Algeciras, según la información recogida en una reciente visita efectuada por responsables de la CEAR, así como por el trabajo efectuado sobre el terreno por nuestra delegación, sorprende el desconocimiento de las autoridades sobre la existencia del documento al que hace referencia el artículo 5.1 de Reglamento de asilo; podría argumentarse que el mismo debe entregarse “en el momento de efectuar la solicitud”, pero, además teniendo en cuenta que como desarrollaremos más adelante el procedimiento a seguir en estos casos es el de frontera, no deja de resultar sorprendente que en uno de los puntos clave para la entrada de extranjeros a Europa no se haya previsto esta eventualidad.

Situación de los solicitantes de asilo

Teniendo en cuenta que la aplicación del procedimiento en frontera conlleva la permanencia del solicitante en el puesto fronterizo, con la consecuente privación de su libertad de movimientos, la CEAR ha mostrado su preocupación por la falta de agilidad a la hora de formalizar las solicitudes de asilo, lo que está directamente relacionado con la acumulación de solicitudes, la poca disponibilidad de intérpretes, y la necesidad de poner de acuerdo a los abogados y funcionarios para concretar la hora de la entrevista. Aunque, como es lógico, desde el momento en que el extranjero expresa su intención de acogerse a la protección de las autoridades españolas, puede transcurrir un tiempo razonable, en algunas ocasiones, coincidiendo con días festivos o periodos de vacaciones, los solicitantes de asilo han debido esperar varios días para la realización de su entrevista inicial, a partir de la cual empiezan a correr los plazos previstos legalmente.
Frente a situaciones de este tipo, es preciso insistir en que la falta de recursos de la administración no deben pagarla ni los funcionarios realizando un esfuerzo voluntarista que no se puede sostener en el tiempo, ni mucho menos los solicitantes de asilo, que durante ese tiempo permanecen privados de libertad. La solución a este problema no radica en ampliar el número de funcionarios que puedan realizar las entrevistas, sin que lo anterior vaya acompañado de una formación conveniente, ya que esta tarea exige un alto nivel de especialización y, las carencias en su realización, pueden suponer un grave perjuicio para la viabilidad de las solicitudes de asilo, sino en una planificación a largo plazo y la dotación de recursos suficientes. Asimismo, ya que esta es una responsabilidad que afecta a todas las instituciones implicadas, es necesaria una mayor coordinación.
Por otra parte, la CEAR ha manifestado en reiteradas ocasiones, aunque la Oficina de Asilo y Refugio ha negado la mera existencia del problema, que el cómputo de los plazos en el procedimiento en frontera debe realizarse como días naturales, de hora a hora, y no como días hábiles. La raíz de esta interpretación amplia de los compromisos de la administración, que a la hora de fiscalizar las obligaciones y el régimen sancionador de los inmigrantes no es tan flexible, es la misma que venimos reiterando en los anteriores apartados: la falta de recursos para dar una respuesta puntual. Frente a ello, el contenido de un reciente Auto de la Sección Octava de la Audiencia Nacional (Procedimiento Ordinario 8/00996/2001), delimita este tema con toda claridad:
“… resulta evidente que nos encontramos ante una situación limitativa de la libertad, y entonces la interpretación normativa “favor libertatis” será inexcusable, en virtud del principio “in dubio libertas”, tan reiterado en la doctrina constitucional, tal como ocurre en la práctica en el supuesto de los extranjeros que legisla el art. 62 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, en lo atinente al plazo máximo de 40 días, computado en días naturales por analogía de las normas procesales penales, conclusión a la que asimismo se llega desde una exégesis conjunta de los preceptos antes indicados y que permite inferir que en la materia sometida a consideración ha de verificarse un cómputo natural de los plazos legales."
Por último, aunque en la actualidad no son muy numerosas las situaciones de este tipo, consideramos importante realizar una reflexión sobre el procedimiento a aplicar a los solicitantes de asilo que puedan llegar en pateras, ya que tiene una relación directa con la privación de libertad de movimientos que supone su permanencia en los puestos fronterizos.
En la Instrucción de la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, sobre entrada ilegal de extranjeros mediante embarcaciones, de 3 de agosto de 2000, se deja claro que corresponde al Cuerpo Nacional de Policía, a tenor de lo establecido en el artículo 12.1 de la Ley Orgánica 2/86, los procesos de identificación y tramitación de las propuestas de retorno relativas a los ocupantes extranjeros de estas embarcaciones que hubieran sido detenidos; aún así, la intención de solicitar asilo, podría manifestarse ante los mismos funcionarios de la Guardia Civil encargados de la vigilancia del litoral.
En este sentido, el artículo 31 de la Convención de Ginebra. sobre el estatuto de los refugiados, de 28 de julio de 1951, establece con claridad que los Estados contratantes no impondrán sanciones penales a los refugiados a causa de su entrada o presencia ilegales, siempre que, llegando directamente del territorio donde su vida o su libertad estuviera amenazada, se presenten sin demora a las autoridades; añadiendo que los Estados no aplicarán a tales refugiados otras restricciones de circulación que las necesarias.
Según la mencionada Instrucción, cuando en este tipo de actuaciones se manifieste la intención de solicitar asilo, la petición tendrá la consideración de solicitud presentada en puesto fronterizo y se tramitará de conformidad al procedimiento establecido al efecto, dando traslado inmediato de la misma a la Oficina de Asilo y Refugio. En este caso, el solicitante permanecerá en las dependencias que al efecto se habiliten hasta que se decida sobre la admisión a trámite de su solicitud de asilo; si se carece de dependencias adecuadas al afecto, se le designará residencia obligatoria en dependencias o centros preferentemente de la Cruz Roja del lugar, o cualquier otra organización que entre sus objetivos cuente con la asistencia de los solicitantes de asilo, refugiados y desplazados, “sin que se modifique el tratamiento de petición formulada en puesto fronterizo”.
Sin embargo, al menos en el caso de los extranjeros que son detenidos en las playas o en sus inmediaciones, los mismos se encuentran ya en territorio español (recordemos que se les aplica la devolución si no manifiestan su voluntad de solicitar asilo), por lo que no es acorde con la ley y, además, discriminatorio con el resto de solicitantes en su misma situación, que se les aplique el procedimiento en frontera, permanezcan en una dependencias de la policía o se les asigne residencia obligatoria.
Aunque ya hemos reconocido su escasa importancia numérica, desde el punto de vista de la CEAR, con esta medida se utiliza la amenaza de la privación de libertad, al menos en el caso de los extranjeros procedentes del África subsahariana, como política disuasoria de las solicitudes de asilo.

Polizones solicitantes de asilo

Por otra parte, la mencionada Instrucción sobre tratamiento a polizones, establece en su apartado séptimo que cuando un polizón manifieste su intención de solicitar asilo, esta petición tendrá la consideración de solicitud formulada en puesto fronterizo y deberá tramitarse conforme a las normas al efecto, dando traslado inmediato de la misma a la Oficina de Asilo y Refugio.
Si la permanencia del buque en el puerto de llegada o de cualquier otro del territorio español fuera superior al tiempo requerido para la tramitación de la solicitud de asilo, incluido su eventual reexamen, el solicitante permanecerá en el buque bajo la responsabilidad del capitán. Cuando los plazos previstos en el procedimiento de asilo excedan del tiempo de permanencia del buque en territorio español, se trasladará al interesado a las, dependencias que al efecto se habiliten en el puesto fronterizo en tanto se decide sobre la admisión a trámite de la solicitud. Cuando hubiera de procederse al desembarco del polizón por los motivos señalados en el apartado anterior y se careciese de las dependencias adecuadas habilitadas al efecto en el puesto fronterizo, se le asignará residencia obligatoria de acuerdo a lo dispuesto en la legislación de extranjería en dependencias o centros preferentemente de la Cruz Roja del lugar, o de cualquier otra organización que entre sus objetivos cuente con la asistencia a solicitantes de asilo, refugiados y desplazados, sin que se modifique el tratamiento de petición formulada en puesto fronterizo.
Si se produce la admisión a trámite de la solicitud de asilo, será de aplicación la normativa vigente en materia de asilo, con el consiguiente desembarco, en su caso, del polizón. En caso contrario, al polizón le será de aplicación la legislación de extranjería, referente a la entrada, salida y control de extranjeros en el territorio español. Los polizones que hayan sido desembarcados por las condiciones del buque o a los que, habiendo sido desembarcados por su condición de solicitantes de asilo se les haya inadmitido a trámite la petición de asilo, serán repatriados a su país de origen. Hasta aquí el contenido de la, Instrucción.
Lo primero que salta a la vista de lo expuesto es su contradicción con el artículo de la Ley de asilo, que establece sin más que «durante la tramitación de la admisión a trámite de la solicitud y, en su caso, de la petición de reexamen, el solicitante permanecerá en el puerto fronterizo, habilitándose al efecto unas dependencias adecuadas para ello, sin embargo, a pesar de las lamentables condiciones, físicas y psíquicas, en las que se encuentran los polizones solicitantes de asilo, la práctica de las autoridades policiales es que, mientras el buque permanece en territorio español, los mismos no son desembarcados hasta el último puerto; siendo constantes los casos en que, sabiendo que va a permanecer por un tiempo inferior, se mantiene a los solicitantes a bordo hasta el último instante.
Además de lo anterior, una vez desembarcados los polizones, los criterios para su permanencia son muy contradictorios, ya que a unos se les traslada a albergues y a otros a comisarías de policía; este último fue el caso del buque de bandera marroquí Oualidia, con cuatro polizones magrebíes a bordo, que fueron conducidos a la comisaría del ferry de Santurce, que no tiene la consideración de dependencia fronteriza. La explicación de muchas de estas actitudes, aparte de la ausencia de directrices claras, es la ausencia de instalaciones adecuadas en los puertos.

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
Dentro del punto de vista de la Administración Central, consideramos que deberían adoptarse las siguientes medidas:

  1. Eliminación de los controles policiales previos a los puestos fronterizos.
  2. Aplicación efectiva del artículo 5.1 del Reglamento de asilo, repartiendo un documento de información completo que debe estar disponible en todos los centros donde puedan realizarse solicitudes de asilo.
  3. Asegurar el ejercicio efectivo de todos los derechos reconocidos a los extranjeros sometidos a medidas de expulsión.
  4. Puesta en práctica inmediata del apartado 2.4d) del Programa GRECO con la habilitación de un servicio de atención al ciudadano extranjero en los aeropuertos, puertos y en aquellos puntos de mayor flujo.
  5. Puesta en práctica inmediata del apartado 3.4d) del Programa GRECO prestando una especial atención a la vida familiar y a la presencia de menores acompañados.
  6. Puesta en práctica inmediata del apartado 4.4a) del Programa GRECO prestando una especial atención a la situación de los puertos.
  7. Asegurar una entrevista en el plazo más breve, que nunca deba superar las 24 horas, a los solicitantes de asilo que permanecen en los puestos fronterizos a la espera de la admisión a trámite de su solicitud.
  8. Suprimir la instrucción referente a aplicar el procedimiento de devolución a los solicitantes de asilo que desembarquen en embarcaciones.
  9. Asegurar el efectivo cumplimiento de los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos cuando se ejecuten las expulsiones.
  10. La anterior medida deberá extenderse a los solicitantes de asilo cuando se les aplica el artículo 64.4 de la vigente Ley de Extranjería.

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