Schengen y las consecuencias: un balance de eficiencia poco equilibrado
Heiner Busch
Bürgerrechte & Polizei CILIP 59 (1/98)
Berna, 19 de febrero 1998 – Rueda de prensa del Foro Europeo de Ciudadanos: «No hemos hecho otra cosa que aplicar el Acuerdo de Schengen», afirma Gerardo Manello, alcalde de Badolato, aquel pequeño municipio en el extremo sur de Italia, ante cuya costa había naufragado, el 26 de diciembre del año pasado, la ‘Ararat’ con 826 refugiados a bordo. 339 de ellos se han alojado en este municipio. Muchos de ellos ya no viven en el edificio del colegio, sino en diferentes casas y pisos de veraneo que los habitantes del pueblo enseguida pusieron a su disposición. Los policías renunciaron al pago de sus horas extras y donaron este dinero a la Cruz Roja, que se ocupa de los refugiados. Para Badolato, la llegado de los kurdos supondría una oportunidad. Junto con ellos, el municipio quiere renovar las antiguas casas del Burgo, del viejo núcleo del pueblo, que se encuentra a 270 metros de altura por encima del nuevo Badolato Marina, situado directamente junto al mar. Tras la despoblación del pueblo debido a la emigración al norte de Italia, Suiza y Alemania, los kurdos traerán nueva vida al pueblo. Las experiencias en la emigración son también la explicación de la disposición de los habitantes a prestar una ayuda rápida y no burocrática. «Sabemos lo que significa tener que irse, para buscar lo que la propia patria te deniega». Con una sonrisa socarrona, el alcalde explica que proporcionaron abogados y traductores, que explicaron a los refugiados su derecho de solicitar asilo. Y, por cierto, este derecho a un procedimiento de asilo está expresamente estipulado en el Acuerdo de Schengen.
Bonn/Birmingham, 30 de enero de 1998 – Nota de prensa del Ministerio del Interior alemán (BMI): el Comité Ejecutivo de Schengen trató el «actual influjo ilegal de kurdos a Europa». Se invitó a todos los Estados miembros de Schengen, así lo afirma el secretario del Estado, Kurt Scheler, a tomar «las medidas necesarias que incumben a sus competencias» para «combatir la inmigración ilegal» y «las bandas de traficantes de personas que actúan a nivel internacional». Esto incluye «que los inmigrantes capturados sean reconducidos, de forma consecuente, hacia Estados terceros. Esta medida es además conforme al Convenio de Aplicación de Schengen.» En cualquier caso sería necesario impedir que los «inmigrantes» se trasladasen a otros Estados de Schengen. «Schengen es, al igual que la UE, un único espacio de seguridad, en el cual la libre circulación y la seguridad deben hallarse en una relación bien equilibrada. Todos los Estados miembros de Schengen están comprometidos con esta filosofía»1.
¿Refugiados o inmigrantes ilegales? ¿Acogida o expulsión consecuente? Ambas partes hablan de Europa, pero se refieren a diferentes Europas. Ambas partes se refieren a compromisos, que resultan de los Acuerdos concluidos en Schengen. El trato que se ha dado al problema de los kurdos saca a la luz una vez más la problemática de aquel raro trueque, que lleva el nombre de un pueblo situado entre Luxemburgo, Francia y Alemania. Al introducir el Mercado Único y eliminar en consecuencia las «barreras técnicas y legales» de la entonces todavía Comunidad Europea, sólo debería haber libre circulación y supresión de los controles fronterizos, si hubiera una compensación a través de medidas de seguridad. Ya en 1985, esta fue la lógica de Schengen.
Fronteras interiores
El trueque no resultó para nada «equilibrado», ya que los controles en las fronteras interiores no han desaparecido de ninguna manera. No son solamente Gran Bretaña e Irlanda, que no forman parte de Schengen, pero sí de la UE, los que se resisten firmemente contra su supresión. Cuando el 26 de marzo de 1995 entró en vigor el Convenio de Aplicación, Francia, miembro fundador del club de Schengen, declaró un plazo transitorio, acogiéndose al art. 2, apartado 2: re-introducción temporal de los controles debido a problemas de orden público o la seguridad nacional. Después de una serie de atentados en verano de 1995, volvió a prorrogar este plazo.
Después de terminar esta serie de atentados, ya no se realizan controles en todos los pasos fronterizos franceses, pero en cambio el control es tanto más estrecho en las fronteras con Bélgica y Luxemburgo. Ni siquiera a 25 kilómetros del pueblo de Schengen, en el tren entre Luxemburgo y la estación francesa fronteriza de Thionville, se deja de controlar los pasaportes de todos los pasajeros, sin excepción alguna. Estos estrechos controles pretenden impedir que las consecuencias de la política liberal de drogas de los Países Bajos se extienda más allá del espacio Benelux a la Grande Nation. No es previsible una supresión duradera de los controles. Una decisión del Comité Ejecutivo de Schengen, de diciembre de 1995, pretende darle a la aplicación del Art. 2, apartado 2 un carácter excepcional. Pero aun así no supone una restricción real. Un Estado, que desee volver a controlar la frontera interior, debe justificar esta medida ante el Comité Ejecutivo e indicar el plazo previsible. Pero podrá prorrogar este plazo por decisión propia2.
En marzo de 1997, también el Estado Español amenazó con reintroducir los controles en su frontera con el socio de Schengen, Portugal, cuyo Tribunal Supremo había denegado, por motivos formales, la solicitud del Estado Español de extraditar a un supuesto miembro de ETA. Aquella vez se quedó en amenaza. Para Italia y Austria el conjunto de las disposiciones del Convenio de Aplicación entró en vigor en octubre de 1997, para Grecia en diciembre de 1997, con la excepción de los controles en las fronteras internas. En el caso de Grecia, el Comité Ejecutivo no tomará una decisión hasta su última sesión de este año3, en el caso de Austria e Italia se acordó una fase transitoria: a quien llega por vía aérea desde un estado de Schengen a uno de estos dos países, ya no se le controla desde el pasado mes de octubre. En las fronteras de tierra y mar los controles únicamente serán aflojados, para ser suprimidos completamente el próximo 1 de abril4. Tras la llegada de los refugiados kurdos a Calabria, estas decisiones han sido provisionalmente suspendidas.
Pero tampoco aquellas fronteras interiores de Schengen, donde se retiraron las barreras, han quedado libres de policía. Los controles se trasladaron a la zona interior de cada país. En los Países Bajos esta solución se conoce desde hace años. Fue aplicada ya cuando se suprimieron los controles fronterizos dentro del espacio económico de Benelux, a principios de los años 80. Baviera fue, a finales de 1994, el primer Estado federado de Alemania, que amplió las competencias policiales para «controles sin necesidad de motivo o sospecha», refiriéndose explícitamente a la entrada inminente de Austria a la UE y a Schengen.
Asimismo se impuso un modelo de acuerdos, entre los respectivos vecinos miembros de Schengen, para la colaboración policial en las fronteras interiores y más allá de ellas. Esto comprende entre otras cosas las comisarías de enlace de la policía fronteriza y comisarías comunes. Estas coordinan también las patrullas móviles en las zonas fronterizas, con las que se pretende sobre todo hacer frente a inmigrantes ilegales y traficantes de personas. No sorprende, por lo tanto, que el Ministerio del Interior de Alemania al reorganizar el BGS [ndt: policía alemana de fronteras] no prevé la reducción del personal en las fronteras occidentales, sino todo lo contrario, un aumento de aprox. 250 a 1.000 funcionarios5.
El Comité Ejecutivo – un legislador sin Constitución
Ya en el mismo Convenio de Aplicación la supresión de las fronteras interiores había quedado en un asunto de poca importancia. De los 142 artículos que comprende, sólo uno, concretamente el artículo 2, trata de la supresión de los controles. Los demás se refieren a las medidas de compensación: traslado de los controles a las fronteras exteriores, derecho de asilo, política de visado, colaboración policial, colaboración jurídica, lucha contra las drogas, sistema común de búsqueda SIS. Pero la cosa no se quedó en los 140 artículos de compensación. Con el Comité Ejecutivo y sus subgrupos, la comunidad de los Estados de Schengen se ha creado de hecho un órgano eficaz. Entretanto, el Comité ha tomado unas 180 decisiones, que forman parte del acervo de Schengen, el Schengen Acquis.
Una buena parte de las decisiones lleva el sello de «confidencial». A pesar de que entretanto algunos parlamentos han conseguido que sus comisiones competentes sean informadas de forma (más) regular, esto les permite en el mejor de los casos, seguir la política de esta Ejecutiva común de Schengen, pero sin tener la posibilidad de intervenir. Cuando a las parlamentarias y parlamentarios se les concede el acceso a los documentos, generalmente ya es demasiado tarde. La decisión está tomada y por lo tanto aprobado el trabajo de los diversos subgrupos.
Visto desde fuera puede parecer que el trabajo del Comité Ejecutivo no es sino la aplicación del Acuerdo. Pero un vistazo en los programas de trabajo de la presidencia, que cambia cada semestre de un Estado miembro a otro, y sobre la cantidad de documentos emitidos pone de manifiesto que, de hecho, aquí se toman decisiones políticas. Y esto no solamente en lo que a temas evidentemente políticos se refiere, como fue el asunto de los refugiados kurdos llegados a Italia, uno de los pocos temas de Schengen que provocó un debate público. El 15 de diciembre, es decir antes de que, poco después de Navidades de 1997, los medios de comunicación se dedicaran ampliamente al tema, el Comité Ejecutivo había decidido ya un catálogo de medidas, limitándose a los «factores de tracción de este movimiento ilegal de migración», queriendo dejar el resto de las cuestiones a los órganos del Tercer Pilar de la UE6.
El catálogo va desde el aumento de los recursos humanos y técnicos en las fronteras exteriores, el control de ferries en el mismo puerto de salida, sanciones a las empresas transportistas, hasta la toma de huellas dactilares «de cada ciudadano de un Estado tercero que entre ilegalmente y cuya identidad no se puede determinar con toda seguridad», acabando finalmente con la «reconducción inmediata». Se recomiendan negociaciones con Turquía, la República Checa, Eslovaquia, Hungría y Eslovenia sobre acuerdos comunes de readmisión.
Este tipo de acuerdos entre los estados Schengen y estados terceros figuraban, independientemente de la huida de los kurdos, en el orden del día del segundo semestre de 1997. La presidencia austríaca presentó en noviembre la versión revisada del modelo de acuerdo7. Asimismo se debatieron medidas contra 16 «Estados terceros que causan problemas en la readmisión», entre ellos Argelia, Irak, Sri Lanka y la República Federal de Yugoslavia8.
De forma calladita y secreta, todo ello va acompañado de la colaboración policial. La presidencia austríaca se había propuesto como objetivo prioritario la mejora de la colaboración en la lucha contra la criminalidad transfronteriza, y pretendía establecer unas «formas institucionales más estables de la cooperación a nivel de seguridad». Los «proyectos piloto» realizados hasta la fecha en los terrenos de venta clandestina de vehículos, inmigración ilegal y drogas serán consolidados en una «amplia y permanente estructura de cooperación». El Grupo de Trabajo Estupefacientes se ocupa desde hace algún tiempo de suministros controlados y pretendía realizar durante el semestre pasado «estudios sobre negocios ficticios transnacionales»9.
Schengen hace escuela
El gobierno austriaco también dio prioridad a causas propias. Austria misma, Italia y Grecia debían poner en vigor el Convenio de Aplicación «según lo previsto». La forma en la que esto se realiza, refleja una vez más la importancia del «Acquis». Los aspirantes a ser miembros del club de Schengen no tienen que asumir sólo el Convenio de Aplicación, sino también la totalidad de las decisiones del Comité Ejecutivo. La decisión, de si los nuevos están lo suficientemente maduros para ser aceptados, no depende únicamente del resultado de la inspección que realiza el Equipo de Visitas en las futuras fronteras exteriores, sino también de las respuestas a un cuestionario de 67 preguntas: en el punto 5 se pregunta «¿Se han terminado ya los trabajos para la conversión del Convenio de Aplicación en normas legales nacionales? ¿Se hizo lo mismo para las decisiones del Comité Ejecutivo?» Un examen parecido tuvieron que pasar también los Estados nórdicos, los miembros de la UE Dinamarca, Suecia y Finlandia, así como los no-miembros de la UE, Noruega e Islandia, cuya adhesión había sido otro punto central de la presidencia austriaca. Lo ya conseguido ya no se discute. Quien quiera ser miembro, tiene que adaptarse.
La integración del acervo Schengen en la UE seguirá aumentando esta presión de adaptación. Ya hace tiempo que los conceptos e ideologías de la Fortaleza Europa son exportados hacia el este y el sudeste. Las Conferencias de Ministros, como la de Berlín 1991, Budapest 1993 y Praga 1997 trajeron a los Estados de Europa central y oriental la suerte de las estrategias euro-occidentales contra los «movimientos de migración no controlados» y contra los «traficantes organizados de personas». También en la reorganización de las policías los asesores de Europa occidental llevan la voz cantante, definiendo cómo se debe luchar contra el «crimen organizado», incluidos diversos métodos encubiertos. También con respecto a la adhesión a la UE de los Estados de Europa central y oriental, que todavía tardará unos años, se están preparando ya las listas del acervo Schengen. En una «Información resumida acerca del acquis de la UE en materia de justicia e interior, relevante para las negociaciones de adhesión» los ministerio alemanes competentes no dejan lugar a dudas: todos los acuerdos de la UE que, una vez entrado en vigor el Tratado de Amsterdam, incluirán también el Convenio de Aplicación, todas las medidas, criterios, resoluciones, recomendaciones y declaraciones pertinentes comunes, deberán ser asumidos. «Los países que se adhieran se comprometerían además a aceptar el estado de las negociaciones sobre el acta jurídica actualmente en preparación. Únicamente podrían participar en aquellas negociaciones pendientes, que se refieren a cuestiones todavía no resueltas.»10
Ya en marzo de 1997 Polonia entregó a los Estados miembros de la UE y la Comisión de la UE un «Memorándum sobre la Modernización de la Infraestructura de las Fronteras Estatales, las Actividades de la Policía de Protección de la Frontera, la Seguridad del Tránsito por Carretera y Documentos de Identidad», documentando así su voluntad de adaptar la frontera oriental de Polonia, que «pronto será frontera exterior de la Unión Europea» al standard de los controles fronterizos de la UE y de Schengen. Tanto fervor deja poco sitio para cuestiones de libre circulación y protección de los refugiados.
