Por otra política de inmigración. Contra las restricciones derivadas del sistema de cupos

Contra las restricciones derivadas del sistema de cupos
Por otra política de inmigración

SOS Racismo

1.- Características del contingente 2002

El contingente o cupo de inmigrantes para 2002 fue aprobado por el gobierno, por resolución del Consejo de Ministros, el 21 de diciembre de 2001. Era el séptimo cupo desde que tal sistema se puso en práctica, después del Acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de abril de 1991.
El cupo de 2002, en comparación con los seis anteriores, presentaba dos novedades importantes:

- La totalidad de las 32.079 ofertas de empleo, 10.884 para puestos de trabajo estables y 21.195 para temporeros, se tenían que hacer en origen, prohibiendo de manera expresa que inmigrantes que ya estuviesen en España pudiesen entrar en el cupo. En los seis cupos anteriores esa prohibición no existió.

- El cupo bloqueaba el denominado régimen general, es decir, la posibilidad reconocida por la Ley de Extranjería de que una persona inmigrante que estuviese en España y contase con una oferta de empleo y la certificación del INEM de que no había trabajadores españoles disponibles para ocupar ese puesto, pudiese solicitar el permiso de trabajo y residencia. Bloqueaba también la posibilidad, reconocida por la Ley de Extranjería, de que las ofertas de empleo, contando con la correspondiente certificación del INEM, se pudiesen hacer a personas que residiesen en sus países.

Además de esas dos cuestiones de fondo, el cupo de 2002 tenía la particularidad de obligar a que las ofertas de empleo que se hiciesen fuesen genéricas, no nominales.
Por otro lado, tanto el número total, como la distribución entre estables y temporeros y las asignaciones hechas a las provincias, se escapaban a cualquier tipo de racionalidad o análisis del mercado de trabajo. Fueron una pura y simple imposición del Gobierno.

2.- El cupo de 2002 ha sido un fracaso total

El bloqueo del régimen general ha supuesto que miles de inmigrantes que se encontraban en España y disponían de ofertas de empleo firmes, no hayan podido solicitar los permisos de trabajo y residencia. Sus peticiones eran automáticamente inadmitidas a trámite, salvo que pudiesen alegar supuestos específicos (ocho en total) o fuesen originarios de Chile o Perú, en virtud de las especificidades que los tratados de doble nacionalidad con esos dos países tienen. Por tanto, el bloqueo del régimen general ha obligado a miles de personas a incorporarse, para sobrevivir, a la economía no formal, al trabajo “en negro”, donde no hay convenios colectivos, ni nóminas, ni alta en la Seguridad Social, ni prestaciones que se derivan de ese alta y cotizaciones, tales como baja por enfermedad o accidente, desempleo, etc. La inadmisión a trámite o la denegación que muchos han recibido como respuesta, también ha tenido el efecto de que otros muchos ni siquiera hayan solicitado sus permisos, pero se encuentran aquí y no pueden regularizar su situación.
En lo que hace al trabajo temporal, el cupo ha supuesto, en la práctica, un bloqueo de los permisos de trabajo temporales tipo A y T, mediante la confusión deliberada creada por el Gobierno entre ese tipo de permisos y el cupo. Por otro lado, el cupo ha supuesto el desplazamiento de miles de inmigrantes, especialmente de origen magrebí, muchos de ellos con permiso de trabajo y residencia en vigor, de los trabajos agrícolas de carácter temporal que históricamente venían cubriendo. Ese tipo de desplazamiento ha sido especialmente evidente entre los freseros de Huelva.
En cuanto a los puestos estables, a finales de septiembre, fecha prevista para cerrar el cupo y hacer los ajustes hasta fin de año, se comprueba que solamente el 19% de las ofertas han sido cubiertas, lo que muestra que la gestión del contingente ha sido un gran fracaso.
De lo anteriormente descrito se derivan las siguientes conclusiones:

- Que el cupo, ni por su número total, ni por su distribución en estables y temporales, ni por su distribución geográfica, no ha respondido a las supuestas necesidades del mercado de trabajo.

- Que el cupo, en su propia mecánica, no ha funcionado. No han funcionado las embajadas y consulados; no ha funcionado el sistema de oferta genérica.

- Que el cupo ha creado una confusión deliberada entre las ofertas temporales y los permisos de trabajo temporales establecidos en el régimen general de la Ley de Extranjería, tipos A y T, en beneficio de ciertos empresarios, para proporcionarles mano de obra muy barata.

- Que ha bloqueado el régimen general, impidiendo la regularización, la obtención de permisos de trabajo y residencia a miles de inmigrantes que se encontraban y encuentran en España. Este ha sido su resultado más desastroso.

3.- ¿Qué política de inmigración refleja el sistema de cupos?

El cupo o contingente no es una técnica o un modelo teórico, sino una política con perfiles y objetivos bastante bien delimitados, con once años de historia en lo que hace al Estado español y con otros cien a sus espaldas en lo que hace a las migraciones internacionales. En la experiencia española, la política de cupos se ha asentado en dos grandes presupuestos ideológicos:

- La prioridad o la preferencia nacional. La mano de obra inmigrante está para cubrir los puestos de trabajo que los trabajadores y trabajadoras españolas dejan “libres”.

- La consideración de la mano de obra inmigrada como subsidiaria, solo apta para trabajar en determinados sectores o puestos de trabajo para los que no hubiese personal español disponible.

El análisis de los seis contingentes correspondientes a los años 1993, 94, 95, 97, 98 y 99 muestra bien a las claras esos presupuestos de fondo. El 80% de los cupos correspondientes a esos años fue a dos sectores: actividades agrícolas y empleadas de hogar. El 20% restante iba para la construcción y otros servicios, especialmente hostelería. Esos seis contingentes fueron complementarios del régimen general y, de hecho, en gran medida, un sistema de regularización por la puerta de atrás.
Desde un punto de vista más estrictamente económico, el cupo servía y sirve para proporcionar mano de obra barata y con menos derechos a sectores económicos concretos, marcados por los bajos salarios, gran dependencia y fuerte inestabilidad. Son sectores donde proliferan los contratos por tiempo cierto, para obra o servicio determinado y acumulación de tareas, donde se producen muchos problemas con las altas en la Seguridad Social y las cotizaciones.
Ese es el tipo de inmigración que se ha querido potenciar con el sistema de cupos. Esa es la política de cupos.
Lo nuevo en 2002, y todo apunta a que también en 2003, es que se ha querido convertir esa política en la única o principal, en el único o principal sistema que tienen los y las inmigrantes para entrar en España e incorporarse al mercado de trabajo, al haberse cerrado prácticamente el régimen general, limitándolo a los denominados supuestos específicos. Este sistema de cupo se convierte, junto con la política de visados y el sistema sancionador, en uno de los pilares o núcleos duros de la política de extranjería del Estado español.

4.- Valoración de la política de cupos

Tanto la experiencia española como la internacional muestran que la política de cupos es ineficaz como sistema regulador de la entrada en el país para trabajar, por lo que se trata más de un mito interesado que de un sistema objetivo de control de entradas.
El primer problema es su unilateralidad. Se hace abstracción del por qué se emigra, de que ese porqué es múltiple y que, por tanto, es poco coincidente en el número y en los plazos con las supuestas planificaciones que el Estado hace. Además, en una economía cada vez más globalizada, ni buena parte del mercado de trabajo ni los flujos migratorios funcionan de esta manera.
Nos encontramos en la época de la globalización, caracterizada por unos enormes desequilibrios mundiales, con 3.000 millones de pobres de los cuales 1.500 padecen una pobreza severa; la circulación sin fronteras de las mercancías, los capitales y la tecnología; una segmentación de la población en las sociedades europeas entre competitivos, protegidos, precarios y excluidos; una desregulación creciente de las condiciones de trabajo, con altos índices de temporalidad y una gran circulación y movilidad en el creciente sector precarizado; dualización de la economía; empresas que se deslocalizan… Todo ello hace que el método de control de entrada que se pretende, y la no regularización de quien ha entrado por otros medios, cause muchos más problemas de los que resuelve.
La pretensión de que el sistema de cupo puro y exclusiva contratación en origen preserve de la existencia de intermediarios y mafias, es una auténtica falacia. Las redes de transporte clandestino seguirán existiendo mientras cubran la necesidad social de salir que tienen miles de personas y esa necesidad no se cubra por procedimientos legales. Lo que consigue es que el sufrimiento sea mayor, que se gasten más dinero para venir y que sus condiciones de existencia extremadamente precaria se prolonguen durante más tiempo. Por otro lado, la conversión de los Consulados Generales en oficinas de contratación va a hacer que la llave de paso esté en los países de origen, donde hay muchas menos condiciones de control de transparencia y objetividad que aquí.
Desde el punto de vista del mercado interno, cuadra mal que el único sector que tiene que estar sujeto a una planificación rígida, cerrada, sea el de la mano de obra extranjera, los y las trabajadoras inmigrantes. En los últimos veinte años se ha producido una importante desregulación del mercado de trabajo, con una gran proliferación de tipos de contratos que han hecho de los trabajadores y trabajadoras una variable sumamente flexible. Esa flexibilidad generalizada casa mal con la rigidez del sistema del cupo (como casa mal, dicho sea de paso, con los plazos de resolución de las peticiones de permisos de trabajo en el régimen general, superiores a seis meses en la mayoría de las zonas del Estado). Obliga a los patronos, a los empresarios, a planificar a seis meses vista sobre una parte de la mano de obra, lo contrario de lo que hacen habitualmente con la mano de obra autóctona.
Es un sistema que ejerce una gran violencia contra los y las inmigrantes, tanto contra los que entran a través del cupo, pues se los quiere como mano de obra barata y para ser fuertemente explotada, como contra todos los que han entrado al país utilizando otros sistemas, que son y seguirán siendo los más. A estos últimos se les obligará a largos períodos de irregularidad y, luego, a regularizarse por la vía del arraigo (quien pueda hacerlo) o por la estancia continuada de cinco años (el que lo resista y no sea interpelado o detenido por la policía en ese período). Esto tiene también otras consecuencias, tales como el reforzamiento de las disposiciones y el aparato necesario para expulsarlos, aspecto este último ya consignado en los Presupuestos Generales del Estado, que prevén un incremento del 186% en la partida dedicada a expulsiones de inmigrantes para el año 2003, más de 8 millones de euros.
En estos momentos, la entrada regular y el acceso “in situ” a la regularización se encuentran gravemente limitados por los siguientes factores:

- Bloqueo estable del régimen general como sistema de entrada, incorporación al mercado de trabajo y obtención de los permisos de trabajo y residencia. Fuera del régimen general, el acceso a los permisos sólo es posible en determinados supuestos específicos.

- Primacía al sistema de cupo puro. Hay que tener en cuenta además que en la Ley 8/2000, a diferencia de la Ley 4/2000, el gobierno no está obligado a convocar anualmente el cupo.
Únicamente existen, además del cupo, las siguientes vías para conseguir una situación de regularidad:

- Reagrupación familiar, que adquiere una gran importancia por falta de otras vías pero se realiza de forma muy restrictiva.

- Regularización por la vía del arraigo (art. 31.4), cumpliendo las dos condiciones establecidas en ese artículo: incorporación al mercado de trabajo y familiares directos. Se requieren 3 años de estancia.

- Regularización a partir de los 5 años de estancia continuada.

5.- Previsiones para el año 2003

Las propuestas que se avanzan para el año 2003 son, en el fondo, aunque con algunos ajustes técnicos, una repetición del rechazable modelo del 2002.
Desde finales de septiembre de 2002, el Partido Popular, el PSOE y en menor medida CiU, han ido haciendo balance de los nueve primeros meses de aplicación de la normativa sobre el cupo y avanzando propuestas para el 2003.
El PP. La comparecencia parlamentaria del pasado 1 de octubre del Delegado del Gobierno Sr. Ignacio González, en la que fue incapaz de hacer un balance serio del cupo de 2002, de mostrar los datos de su cumplimiento o incumplimiento, y de avanzar propuestas sobre aspectos que podían ser mejorables o modificables, mostró que fuera de la prepotencia de quien se sabe con mayoría absoluta, su política no iba a ir muchos más lejos que la repetición de lo hecho en el 2002.
El PSOE. En el fondo, su postura ha sido semejante a la del Partido Popular, con más matices y algo más adornada. La Proposición No de Ley sobre reforma urgente del contingente de trabajadores extranjeros, presentada el 24 de septiembre y publicada en el Boletín de las Cortes el día 27, mostraba a las claras lo dicho más arriba. Así, en la exposición de motivos decían que “Nada de lo anterior puede conducir a que el contingente o el régimen general se conviertan en vías de regularización de extranjeros que se encuentren en España de forma irregular, porque en ese caso se estaría renunciando al control de los flujos migratorios” A la hora de concretar sus posiciones, en el punto 4, repetían la misma idea: “que los trabajadores a los que se dirigen las ofertas nominativas no se hallan ni residen en España”
Los dos partidos han venido compartiendo la misma posición de fondo:

- El sistema de entrada en el país para trabajar y de control de flujos, es el cupo.

- Sólo cabe la contratación en origen

- Negativa a conceder permiso de trabajo a ningún inmigrante que ya esté en España, aunque tenga oferta de empleo firme y pueda potencialmente incorporarse al mercado de trabajo.

- Expulsión por estancia irregular de los y las inmigrantes que ya están aquí o vengan en el futuro.

A mediados de diciembre hemos podido conocer el texto del borrador sobre la normativa que regulará el contingente para 2003. Aunque ese texto sea un borrador, todo indica que, por su estructura, el texto definitivo no tendrá grandes diferencias. Por ello, y con las reservas precisas, nos parece que puede y debe ser comentado.
Ateniéndonos a ese texto, volvemos a repetir que, en su conjunto, no hay cambios de fondo con respecto al que reguló el contingente de 2002, aunque se introducen algunas mejoras de tipo técnico y se abre tímidamente la puerta a la posibilidad de hacer ofertas de empleo nominales a extranjeros que no se encuentren o residan en España. De facto, es una tímida apertura del régimen general, aunque confusa y enrevesada dado el tipo de limitaciones que impone. También hay cosas que no se explican, tales como la composición y el funcionamiento de los órganos de preselección de inmigrantes y en qué países existen, o los programas específicos de intermediación de los Servicios Públicos de empleo en el caso de las ofertas para el servicio doméstico. En las ofertas sobre el servicio doméstico se abre una especie de lista de espera para años venideros, que se hace extensiva al conjunto de sectores laborales, que nos parece muy problemática, dado que cierra el círculo y refuerza el carácter de sistema casi único que se le da al cupo para entrar en el país para trabajar. Por otro lado, en las ofertas de carácter temporal se sigue manteniendo un solapamiento con el régimen general, cuestión ya criticada por los sindicatos en el balance de 2002.
Tampoco tiene en cuenta, y nos parece grave, que las Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia que han empezado a ser publicadas en diciembre de 2002, muestran que la no admisión a trámite de los expedientes presentados por la vía del régimen general y correspondientes a personas inmigradas que están residiendo en España, son nulas, ilegales. Este extremo, que pone en causa el bloqueo del régimen general practicado, no ha sido tomado en cuenta en el borrador que comentamos, que persiste en la idea de excluir toda posibilidad de regularización contemplada en el régimen general a los y las inmigrantes que ya están en el país.
Si en el borrador no hay cambios de fondo es porque ese es el sistema que quiere el Gobierno del Partido Popular y, con algunos matices, el Partido Socialista. Los cierto es que la presión de la oposición ha brillado por su ausencia. Ahora bien, dada la desastrosa gestión del cupo de 2002, era evidente que algunas modificaciones estaban obligados a hacer. Sin despreciar ninguna de las mejoras técnicas, insistimos en que, en el fondo, son pocos los cambios con respecto al 2002.
Por ello, consideramos que esta nueva regulación del cupo no va a suponer cambios sustanciales en la situación. El cupo se configura como el gran sistema de inmigrantes en el país, completado con los denominados supuestos específicos y las reagrupaciones familiares.
Este sistema triangular se nos presenta, tanto por el Partido Popular, el Partido Socialista y algunos medios de comunicación como el único que guarda el necesario equilibrio entre la impracticable inmigración cero y el reconocimiento de la necesidad de materializar el derecho que todo ser humano tiene a desplazarse, a salir de su país y a entrar en otro, respetando la soberanía de cada Estado para decidir quien entra y quien no. También se nos presenta como el sistema que responde a las opiniones de un amplio sector de la población, reflejado en las encuestas de opinión; como el que permite relacionar las entradas con las necesidades del mercado de trabajo (más estrictamente, con la parte del mercado de trabajo que por sus condiciones de precariedad los españoles van dejando libre) y de evitar posibles quejas de los trabajadores autóctonos; y como el que permite desarrollar una lucha eficaz contra las redes de transporte clandestino de emigrantes en la medida en que deja muy claro que no será posible regularizarse si entran en el país y se quedan en estancia irregular.
Nosotros opinamos que eso no es cierto.
El problema no es tanto la soberanía, sino la desigualdad, la diferencia de rentas. Por una parte, con la ampliación de la Unión Europea prevista para 2004, se introducen medidas protectoras limitadoras de la libre circulación para las personas de los nuevos países que se incorporarán, con el sistema 2+3+2 (dos años y revisión; tres años y revisión; dos años y revisión). Por otra parte, la Unión Europea amplía a Noruega, país no integrado en la Unión, los beneficios de la libre circulación. En cualquier caso, y sin negar ese ejercicio de la soberanía, sería conveniente analizar todos sus componentes, pues entre ellos también está el egoísmo nacional, la falta de audacia, y los réditos electorales obtenibles al aparecer como defensor de los autóctonos.
No da una salida digna a los miles de inmigrantes que están residiendo en el país, que están trabajando en la economía no formal y que no han podido regularizar su situación debido a la propia concepción que tenía el cupo de 2002 y que tiene el de 2003. No se les deja más vía que la regularización por arraigo (los que puedan) en el plazo de tres años de estancia, o la regularización a partir de cinco años de estancia irregular continuada y demostrada.
Muestra una concepción absolutamente funcional de la inmigración, enfocada exclusivamente a satisfacer necesidades de mano de obra barata de ciertos sectores económicos y de algunas empresas. Una concepción de estas características choca inevitablemente con la complejidad de las causas y de las situaciones que fuerzan a emigrar en un mundo cada vez más globalizado. Practicar la teoría del embudo, ancho para mí y estrecho para el otro, no se puede hacer sin ejercer una gran violencia contra quien se quiere que pase por el tubo estrecho. Y eso, además de generar grandes dosis de sufrimiento humano, generará contradicciones con las proclamas que se suelen hacer sobre la defensa de los derechos humanos y la necesidad de su extensión y materialización práctica. Una política que no tome en consideración otras dimensiones que la injusta y reduccionista “mano de obra barata”, dimensiones tales como la cooperación, la solidaridad internacional, las necesidades múltiples de personas muy precarizadas y excluidas y su derecho a salir de esas situaciones mediante el sistema de marcharse a otro lugar donde puedan vivir más dignamente, está abocada al fracaso.
Esas políticas no son las únicas posibles. Caben otras, mucho más respetuosas con el derecho humano a desplazarse y a buscar una vida más digna en un lugar diferente al del nacimiento. Sobre esas cuestiones los grandes partidos no discuten, aunque todo el mundo sea consciente de que no es posible ni deseable aplicar políticas de inmigración cero como las que pusieron en marcha a mediados de la década de los setenta los Estados más importantes de lo que hoy es la Unión Europea. Pero se plantea una paradoja política, que oscila entre reconocer la necesidad de la inmigración, su carácter estructural, y el miedo a la misma, para que acabe primando el miedo.

6.- Propuestas de SOS Racismo

SOS Racismo considera que otra política es posible, y necesaria. Esa política debería tomar en consideración:

- Que el contingente o cupo no puede ser la única o la principal forma de entrar en el país, asentarse e incorporarse al mercado de trabajo.

- Que se tiene que abrir el régimen general, incluida la posibilidad de solicitar permisos de trabajo y residencia estando en el país.

- Que es necesario abrir vías legales de entrada que, tal y como recomienda la Comisión Europea (documento de noviembre de 2000), tengan en cuenta las necesidades de los países emisores y no solo las de los países receptores, lo que implica tener en cuenta criterios de solidaridad y demográficos, y no únicamente laborales. Estas vías de entrada deben ser ágiles, transparentes y accesibles desde el país de origen y también cuando ya se reside de hecho en nuestro territorio. Para ello es básica una modificación radical de la actuación de los consulados y el establecimiento de sistemas de control de la actuación de los mismos. Se podría poner en vigor un visado de búsqueda de empleo, que facilite el acceso de las personas extranjeras a un trabajo regular.

- Que es necesario eliminar las normas (tales como la limitación geográfica y la limitación profesional del primer permiso de trabajo), las prácticas administrativas y las costumbres que obligan a los inmigrantes a acceder solo a un tipo de puestos de trabajo, lo que acrecienta la segmentación étnica del mercado de trabajo.

- Adopción de medidas que no impidan la movilidad laboral de los inmigrantes, ni su acceso a puestos de trabajo con mayor estabilidad y seguridad contractual.

- Es necesario desligar la residencia legal del contrato formal de trabajo y flexibilizar los requisitos de cotización y tipo de contrato para las renovaciones de los permisos de trabajo, así como establecer otros elementos que muestren el arraigo y la posibilidad de mantenerse, tales como empadronamiento, percepción de Ayudas de Emergencia Social, Ingresos Mínimos de Inserción, escolarización de los hijos e hijas, acreditación de vivienda. Es necesario reconocer la existencia de personas en situación administrativa irregular, evitando su penalización con trabas legales y evitando que se produzca la irregularidad sobrevenida por las restricciones en las renovaciones. Ello requiere la existencia de mecanismos permanentes de regularización y la concesión automática de los permisos de trabajo y residencia a cualquier persona que acredite que está trabajando, aunque sea en la economía sumergida.

- Que se admita el alta provisional en la Tesorería General de la Seguridad Social desde el momento en que se presenta el expediente de solicitud de permiso de trabajo, practicando por parte de la administración y los sindicatos los controles necesarios.
- Que se exima de la obligación de obtener el visado de residencia con la resolución favorable al permiso de trabajo, lo que evitaría un gasto absurdo al inmigrante y favorecería su más rápida inserción laboral.

- Consideramos necesario acabar con las políticas selectivas de inmigración, como la política de cupos y los convenios bilaterales que fomentan los permisos de temporada, que favorecen o discriminan a determinados colectivos en función de su origen. Es necesario acabar con la aplicación indebida del estatuto de temporeros a trabajadores que en realidad son permanentes y deberían poder acceder a un permiso de trabajo de mayor duración.

- Las políticas de inmigración no pueden estar coordinadas desde el Ministerio del Interior, tal y como hoy ocurre. La primacía de ese Ministerio pone siempre sobre el tapete los objetivos de control, restricción, consideración del inmigrante como sospechoso. Sería necesario pasarlas a Presidencia o a Trabajo y Asuntos Sociales.

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