Jerarquía de derechos, trabajo formal y normativa de extranjería

Jerarquía de derechos, trabajo formal y normativa de extranjería

Paco Torres
Una de las justificaciones que proclaman las proposiciones de reforma de la Ley de Extranjería es facilitar la integración de los inmigrantes. Dos aspectos esenciales, aunque no únicos, de un proceso de integración lo constituyen el marco de derechos y la relación entre estatus legal e inserción socio-laboral. Sin pretender realizar una valoración concreta de las proposiciones presentadas (1), su análisis en relación a estos dos aspectos pueden ser un buen indicador tanto de los avances que suponen las proposiciones, en comparación con la vigente Ley, como de sus límites respecto a un proceso de integración.

Un marco desigual de derechos
La legislación europea presenta una ordenación jerárquica de los derechos. Con diferentes formulas, y aún partiendo de tradiciones identitarias y jurídicas diversas, se establecen tres categorías básicas de personas según el estatus administrativo. Tres sujetos de derechos diferenciados: extranjero indocumentado, extranjero en situación regular y ciudadano. En España, la Ley de Extranjería no constituye, a pesar de su nombre oficial, una ley de derechos y libertades, sino una norma –mala- reguladora de entradas, situaciones y sanciones. Precisamente, establecer un marco de derechos que facilite la integración es uno de los objetivos compartidos por todas las proposiciones de ley. Objetivo que se concreta con notables diferencias, como se advierte en el cuadro comparativo adjunto. Para mayor claridad, podemos agrupar las diferentes propuestas de derechos en tres categorías, según el estatus administrativo (2).
Tendremos, en primer lugar, unos derechos fundamentales, “subjetivos”. Aquellos que, según la propuesta de CiU, son “inherentes a la condición humana” y, por tanto, independientes de la situación administrativa del inmigrante. Serían, categoría inferior, los escasos derechos de las y los indocumentados. En las proposiciones de CiU y PSOE se concretan en proclamaciones básicas, el derecho a la vida, a la libertad personal e ideológica, de expresión, etc. La atención sanitaria sólo está garantizada en caso de urgencia y la asistencia jurídica gratuita en procedimientos de asilo y expulsión. Únicamente los menores extranjeros gozarán de escolarización y asistencia sanitaria plena. Pobre y corto concepto de la dignidad inherente a la condición humana, base de la Declaración Universal de Derechos Humanos, demuestran tener CiU y PSOE cuando regatean o niegan derechos elementales como sanidad o educación.
Las propuestas de NI e IU amplían sustancialmente los derechos de las personas indocumentadas al establecer, sin exclusiones, el acceso de los extranjeros a la asistencia sanitaria y la educación, la ayuda a la vivienda y a la asistencia social en caso de necesidad.
Una segunda categoría de derechos la constituyen los reconocidos a los inmigrantes documentados, particularmente aquellos que residen establemente desde hace años. “En aras a su integración” (CiU), las diferentes proposiciones proclaman el acceso a la Sanidad Publica, a la Seguridad Social, a la educación en todos sus niveles, por citar los preceptos mas destacados. Se ofrece una seguridad y una perspectiva a medio plazo con el permiso permanente, que todas las proposiciones recogen del Reglamento del 96 y al que se podrá acceder después de un periodo de 4, 5 ó 6 años de residencia legal (según NI, IU y PSOE, y CiU respectivamente). Cabe destacar, igualmente, el reconocimiento del derecho al reagrupamiento familiar.
Hasta aquí las proposiciones de ley. Hemos hablado de dos categorías y por omisión, cabe deducir una tercera, una superior categoría de derechos, los que corresponden a los ciudadanos. Básicamente, conforman esta tercera categoría los derechos políticos, ser elector y elegible, y el acceso a la función pública. Las proposiciones de CiU y PSOE mantienen esta “frontera de la ciudadanía”, mientras que NI e IU abren brechas en el muro al establecer el acceso de los inmigrantes residentes a la función pública y, en el caso de IU, también la participación en elecciones municipales.
Más que la enumeración de derechos y la operativización concreta de cada proposición de ley, más amplia y positiva en las proposiciones de NI e IU, me interesa resaltar ahora la estructura jerarquizada, diferenciada y desigual del marco de derechos que se propone.
Esta jerarquía de derechos reposa en la concepción desigual que contrapone los derechos del hombre y del ciudadano, y que reserva para el nacional el efectivo disfrute de los derechos y la participación en la toma de decisiones y en la distribución de resultados (riqueza y derechos). Además los derechos del hombre, extranjero o extranjera, varían radicalmente según su estatus administrativo, es decir de su reconocimiento por parte del Estado como residente o como ilegal.
Un marco jerarquizado y desigual de derechos no puede ser sino un factor de exclusión. Por su extremo inferior, respecto a los indocumentados se les regatea o se les niega derechos básicos como sanidad, educación, plena protección jurídica de sus derechos y asistencia letrada. Se trata de una exclusión radical, que sancionan las proposiciones de PSOE y CiU; se declara a los indocumentados, en la práctica, como inintegrables.
En su segmento medio, se establece un marco de derechos para los inmigrantes documentados y regulares. Este marco, más amplio en las proposiciones de NI e IU, más cicatero en las de CiU y PSOE, supone una mejora y un claro avance respecto a la normativa actual. Avance que se detiene ante la frontera de la ciudadanía. Como afirma Javier de Lucas, “la ciudadanía que se les niega no es sólo ni sobre todo la ciudadanía como estatus, como título que habilita para el acceso y la garantía de derechos iguales, sino la ciudadanía como capacidad de soberanía, como condición de miembro del grupo que define las reglas del juego, los valores comunes y la regla de la ley” (3).
Por su extremo superior, al negar al inmigrante residente –incluso al que cuenta con residencia permanente- los derechos políticos se le niega como miembro del grupo de ciudadanos. Sin embargo, y aunque ello supondría una reforma constitucional (4), el reconocimiento del sufragio aparece avalado por importantes razones. Una, pragmática. Dada la ausencia de voto la posición política de los inmigrantes es más débil, al no contar en el mercado político. En estas circunstancias, y en nuestras sociedades, el reconocimiento pleno y el ejercicio efectivo de los derechos resulta muy disminuido. Otra razón, normativa. ¿Cómo se justifica una democracia que niega el voto a personas que viven hace años en el país, trabajando, formando familias y pagando sus impuestos?

Estancia y empleo
La legitimidad social de los inmigrantes radica en su aportación económica. Expresa la concepción económico-utilitaria que se tiene de la inmigración: se quiere mano de obra que venga a generar riqueza y no cargas. Por ello, se reclama al extranjero que desea vivir entre nosotros que acredite bienes para mantenerse o una garantía de su aportación económica como es el contrato de trabajo. En la base del actual sistema de permisos se encuentra la identificación entre estatus legal del inmigrante y contrato formal de trabajo. Más todavía, como afirma el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes, “la estabilidad en la ocupación representa un requisito imprescindible no ya para la integración sino para la mera estancia”.
Así el contrato de trabajo se convierte en un requisito esencial. Se constituye en prueba del trabajo futuro del inmigrante e índice con el que medir su arraigo e integración. El contrato presenta, también, otras facetas más positivas. Constituye cierta garantía de que el trabajo del inmigrante se desarrollara de forma reglada. La exigencia del contrato supone tanto un elemento para dificultar la explotación y discriminación laboral de los inmigrantes como una vía de integración, por el acceso a los derechos sociales que comporta la cotización.
La cuestión no es negar estos aspectos positivos del contrato, sino señalar la contradicción entre la inserción socio-laboral de los inmigrantes y las exigencias de la normativa. La inserción socioeconómica de los inmigrantes se mueve en la amplia y fluida frontera entre economía formal, informal y sumergida. Ocupan los nichos laborales que, por sus condiciones, no son cubiertos por los parados autóctonos. Cubren las necesidades de sectores poco formalizados, como trabajo agrícola temporal o servicio doméstico. Conforman unos itinerarios laborales donde se combina el trabajo reglado, la actividad en la economía informal y periodos de paro. Es una situación laboral inestable, donde no siempre se puede justificar con un contrato el trabajo que se realiza. Dada esta inserción socioeconómica, la identificación entre estatus legal y trabajo formal provoca que el estatus legal sea necesariamente inestable.
Este desajuste entre inserción socio-laboral de los inmigrantes y normativa genera, al menos, dos efectos perversos. Si un principio de la normativa debería ser que el inmigrante goce de seguridad jurídica, residencial y vivencial, la exigencia del contrato de trabajo inestabiliza a quien no siempre puede acceder a él. Más todavía, la propia normativa genera indocumentados, es decir ilegaliza al inmigrante que, en el momento de la renovación, no puede acreditar una ocupación formal.

El contrato de trabajo como límite
En las proposiciones de ley se mantiene la identificación entre estatus legal y contrato de trabajo. La concesión del permiso de trabajo, o el permiso de residencia modificado, se subordina a la presentación del contrato u oferta de empleo en todas las propuestas. Sin embargo, son apreciables otras diferencias.
CiU y PSOE continúan condicionando la concesión del permiso de trabajo a la existencia de “españoles en paro”. Que es compatible paro estructural autóctono e inmigración económica es una realidad no discutida; lo acredita la propia experiencia europea de las dos últimas décadas. Sus señorías no lo ignoran, lo que pone de manifiesto que la referencia al paro nacional cumple un papel retórico, proclamación tranquilizadora del principio de la preferencia nacional. NI e IU eliminan la cláusula de subordinar la concesión del permiso al “paro nacional”, así como la posibilidad de limitar los permisos de trabajo iniciales a un determinado sector o territorio. Una limitación que supone una discriminación clara respecto a los trabajadores españoles pero que, todo sea dicho, es coherente con el valor de la preferencia nacional proclamada (y que, quizás por ello, mantienen las proposiciones de PSOE y CiU).
Antes señalaba cómo la exigencia del contrato de trabajo presentaba una doble cara. Instrumento de integración para unos (los que puedan acreditar un itinerario laboral mediante sucesivos contratos), se transforma en un obstáculo que inestabiliza a otros. Esa inestabilidad, esa inseguridad del mañana, se ve paliada por el reconocimiento del permiso de residencia permanente y, en algunas proposiciones, por los criterios para la renovación del permiso que se establecen.
El permiso de residencia permanente supone, además de los derechos ya comentados, la seguridad de residencia no subordinada a la presentación de contratos de forma periódica. Con el permiso de residencia permanente el estatus legal se libera de la situación laboral. Para acceder a él, sin embargo, se habrá debido cumplimentar un periodo durante el cual disponer de un contrato laboral será requisito imprescindible para documentar su situación, y por tanto, tener acceso a la existencia social y legal.
Otro aspecto de interés son los requisitos que se exigen para la renovación del permiso de trabajo. IU, NI y, en algunos aspectos, CiU tienden a flexibilizar los requisitos (en referencia a la normativa vigente). Se renovarán los permisos si “se hubiera otorgado una prestación económica por desempleo” o “una prestación económico-asistencial” (CiU). Para NI, se renovarán los permisos si “se ha estado contratado o se dispone de otra oferta de empleo”. Al menos sobre el papel, formulas flexibilizadoras como éstas deberían facilitar atender las situaciones cambiantes del itinerario socio-laboral de los inmigrantes y que, por ejemplo, encontrarse en paro no suponga, casi automáticamente, la perdida del estatus legal.
En la misma línea de limitar la contradicción entre realidad laboral y normativa, se pueden señalar otras propuestas, positivas, de NI e IU. Así por ejemplo, el “permiso para búsqueda de empleo”, que reconoce la realidad de que el inmigrante viene muchas veces sin un compromiso laboral concreto y que necesita un tiempo para asentarse y encontrarlo. Otra novedad es el llamado “procedimiento regular de normalización” que permite documentar su situación a quien se encuentre dos años en España. Este procedimiento, permanente e independiente de los contingentes anuales, exime del visado pero reitera la necesidad de contar con un contrato de trabajo. Constituye una formula de repesca para quien, después de dos años de estancia, pueda hacerse con un contrato.
En conclusión, las formulas de flexibilización que se proponen tienen un límite claro: el contrato como único criterio de arraigo y autosuficiencia económica. Límite que presenta un doble inconveniente. Es inadecuado, porque no se adecua a la realidad, e injusto, ya que continua condenando a la ilegalidad al inmigrante que trabaje en la economía informal o sumergida.

Obstáculos de la normativa de extranjería
y contrato social

Las proposiciones de ley suponen, en caso de adoptarse, avances claros en la regulación jurídica de la situación de los inmigrantes. Al mismo tiempo permiten constatar límites marcados por el núcleo duro de la normativa de extranjería. Entiendo por núcleo duro las ideas centrales (5) que sustentan e informan la politica de extranjería, que responden a poderosas tendencias políticas y sociales y la conforman como un marco coherente, funcional al sistema. De ahí su fuerza y legitimidad.
Estas notas han hecho referencia a dos elementos de ese núcleo duro: la diferencia de derechos y la identificación entre estatus legal y contrato formal de trabajo y, cómo, aún con las modificaciones positivas que pueden introducirse, constituyen obstáculos en un proceso de integración.
No se trata de un problema jurídico-técnico, ni de concreciones operativas. Estos obstáculos forman parte del contrato social de nuestras sociedades: derechos y acceso a éstos; tipo de ciudadanía y cómo se construye; trabajo formal como instrumento de integración social… Este contrato social, propio de Europa Occidental en las últimas décadas, presenta no pocos problemas en una época donde el trabajo formal es un bien escaso, crece la desigualdad y las tendencias socioeconómicas de exclusión. La sociedad que estamos construyendo integra mal a una parte importante de sus miembros (y los constituye como pobres, marginales y habitantes de las orillas). Y las y los inmigrantes se insertan, no lo olvidemos, como nuestros pobres (y sin la red de protección que constituye la ciudadanía).
En mi opinión, el debate sobre las proposiciones de ley hace referencia a dos planos. Uno, más concreto y específico, es el de las fórmulas concretas que pueda adoptar la normativa. Otro, más amplio y general, el de nuestro contrato social y sus problemas. Superar los límites comentados de las proposiciones de ley supone, en coherencia, abogar por cambios en el actual contrato social. Y ello, no porque la inmigración nos plantee nuevos problemas, sino porque hace más evidentes algunos de los problemas de nuestra sociedad, al colorearlos étnicamente.

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