La construcción de la frontera.
Dos océanos y cuatro mares bañan los 70 000 km de costa que tiene Europa: los océanos Atlántico y Ártico, el Mar Báltico, el Mar del Norte, el Mar Mediterráneo y el Mar Negro. En cuanto a las ferreteras terrestres, tras sucesivas ampliaciones de la Unión sus vecinos actuales son Rusia, Moldavia, Ucrania, Turquía y Bielorrusia así como el grupo de países de la ex Yugoslavia, (Croacia, Serbia y Montenegro). Estas fronteras son cruzadas anualmente por 300 millones de viajeros, según datos de la Organización Mundial de Turismo.
Controlar las entradas y salidas de estos millones de personas ha sido la principal preocupación de la UE en la pretendida política migratoria europea y que suele situar su punto de arranquen la Cumbre de Tampere. En la cumbre de Tampere del 15 al 16 de octubre de 1999 se determinan los siguientes elementos de una política común en materia de asilo y migración: 1. Colaboración con los países de origen. 2. Régimen común en materia de asilo. 3. Trato justo de los ciudadanos de terceros países. 4. Gestión más eficaz de los flujos migratorios. A estos objetivos se añaden los siguientes ejes de actuación: 1 Establecer nuevos canales para la inmigración legal; 2. Control de flujos. La inmigración ilegal y la política de asilo; 3 Políticas de integración.; 4. Colaboración con los países de origen. Los resultados de Tampere se resumen en la puesta en marcha de una serie de iniciativas dirigidas al control de fronteras y a todo lo concerniente con la política de asilo. Se quedan por el camino las buenas intenciones reflejadas en el documento sobre una política de integración, una política de extranjería común, etc.
El Programa de La Haya. es el relevo a la Agenda de Tampere. El objetivo del Programa de La Haya según se expresa en el documento de 3 de marzo de 2005, ((DOL C 53/1), es la mejora de la capacidad común de la Unión y de sus Estados miembros para garantizar los derechos fundamentales, las salvaguardias procesales mínimas y el acceso a la justicia, proporcionar a quienes la necesiten la protección de acuerdo con la Convención de Ginebra sobre el estatuto de los refugiados y otros tratados internacionales, regular los flujos de migración y controlar las fronteras exteriores de la Unión, luchar contra la delincuencia organizada transfronteriza y reprimir la amenaza del terrorismo, explotar el potencial de Europol y Eurojust, proseguir con el establecimiento del reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales y certificados tanto en materia civil como penal, y eliminar obstáculos legales y judiciales en los litigios en asuntos civiles y familiares con repercusiones transfronterizas. El Programa de la Haya se acompaña de el Plan de Acción publicado en el DOL C 198/1 de 12 de agosto de 2005.
Aunque este sea el tenor literal del documento, lo cierto es que como características a destacar estarían en primer lugar que el apartado relativo a integración posee un peso relativo menor que el dado a esta materia en los acuerdos de Tampere. Como segunda nota diferenciadora, en el Programa de la Haya se introducen abundantes referencias al terrorismo internacional, algo que nos remonta nada menos que treinta años atrás cuando en 976 y a iniciativa de los Países bajos, se creó el llamado Grupo de TREVI, (Terrorismo, Radicalismo, Extremismo, Videncia Internacional).
Tras todo un proceso de supresión de fronteras entre los estados miembros de la Unión junto con el reforzamiento y a la vez alejamiento de la frontera exterior, la situación actual viene determinada por los siguientes elementos de control fronterizo. En primer lugar, el Código de Fronteras Schengen como culminación del Acuerdo de 1985 y el Convenio de Aplicación Schegen de 1990. Otro tanto se puede decir del Sistema de Información de Visados cuyo Reglamento ha sido publicado recientemente y que se espera esté plenamente operativo para el año 2012, sin olvidar la herramienta técnica que posibilita la transmisión de estos datos y que actualmente se concreta en el sistema de información de Schengen de segunda generación SIS II En el capítulo correspondiente a propuestas en el ámbito de la llamada gestión integral de fronteras destaca la creación de un sistema de paso automático para quienes accedan al estatuto de “viajeros registrados”, una suerte de viajeros de bajo riesgo o buena fe; la creación de un registro de entradas y salidas y finalmente un sistema electrónico de autorización de viaje
Sin embargo, las características de las fronteras terrestres y marítimas son diferentes. La frontera terrestre es visible, sólida, plagada de artilugios electrónicos. Y así nos encontramos con un juego macabro consistente en probar los límites de la persona para sortear la frontera; el recorrido de las modificaciones de la valla de Ceuta desde su construcción es la historia de la lucha por demostrar que el paso fronterizo está cerrado, aunque en ello se pierdan vidas .
La frontera marítima; por el contrario, se caracteriza por la falta de definición, su porosidad. La extensión y su propia composición que impiden visualizar una frontera sólida como lo pueda ser la valla de Ceuta, sin embargo, el mensaje de prohibición debe ser igual de contundente. Esta dificultad añadida obliga a concentrarse en el efecto disuasorio para contrarrestar las carencias físicas de la frontera que se desea establecer. En la actualidad y aunque ha habido casos aislados de barcos mercantes, la actividad principal se centra en impedir que traspasen la frontera marítima pequeñas embarcaciones que se han dado en llamar “pateras” y “cayucos”.
De la mano de la Unión Europea se han creado una serie de mecanismos para vigilar/disuadir a estas embarcaciones. El intento de crear un sistema de vigilancia costera que abarque toda la UE, EUROSUR , o el sistema SIVE de vigilancia de la costa española, la Agencia FRONTEX, operaciones de vigilancia concretas como HERA, NAUTILUS, etc. El resultado de todas estos mecanismos de disuasión establecidos en las fronteras ha creado una situación que no cabe sino denominarla de catástrofe humanitaria. Los resultados del programa HERA II publicados hablan de 14.572 personas interceptadas en aguas españolas en el año 2006 y unas 3.900 en aguas de terceros países . Sin embargo, las estadísticas olvidan hablar de la parte invisible de estos programas, la correspondiente a los miles de personas que mueren ahogadas.
Según los datos que anualmente ofrece la APDH, a partir del año 2003 el aumento de muertes producidas en las costas españolas se dispara hasta llegar a las seis mil en e año 2006. Malta, Lampedusa y la costa canaria son sin duda los puntos de mayor conflictividad en el flujo de embarcaciones repletas de inmigrantes intentando alcanzar Europa. El Centro Internacional de la Política Migratoria, (International Centre for Migration Policy Development, ICMPD) señalaba en el año 2004 entre 100.000 y 120.000 el flujo de migración irregular por vía marítima. Unas 35.000 personas procedían del África subsahariana, 55.000 del sur y este del Mediterráneo y 30.000 de otros países de Asia y Oriente Próximo. Este mismo centro daba la cifra de 10.000 personas ahogadas en los últimos años.
Y la respuesta de la UE a este drama humanitario consiste en desplazar su frontera hasta límites insospechados. El antecedente de la llamada externalización de fronteras podremos situarlo en el año 1998. Ese año y bajo la presidencia austriaca se elaboró un documento denominado “Estrategias sobre política de migración y asilo”, más conocido como “Documento Matzka” que proponía sustituir el modelo de la “Europa Fortaleza” por un modelo de círculos concéntricos. Como no podía ser de otra forma, la externalización de fronteras incluye también el asilo. En febrero de 2003, el Gobierno británico filtró a la prensa un documento titulado “A New Vision for Refugees” (Una nueva concepción del problema de los refugiados) que se presentó al Consejo Europeo celebrado en Bruselas el 23 de marzo de 2003. El contenido esencial de la propuesta consistía en la creación de zonas fuera de las fronteras de la UE, destinadas a acoger a los refugiados. Estas zonas fueron después denominadas “Regional Protección Áreas” (zonas de protección regional) y “Transit Processing Centres” (centros de tránsito para la determinación del estatuto de persona protegida); el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) se encargaría de ofrecer protección y asistencia humanitaria a los refugiados que permaneciesen en las zonas designadas. Aunque la propuesta británica finalmente no prosperó, es importante recordarla ya que hoy en día constituye el trasfondo de la gestación de la dimensión exterior de la política común de migración y asilo, tal como se refleja en los llamados Programas de Protección Regionales de la UE. Siguiendo con el tema de asilo traemos a colación el Informe Anual de CEAR correspondiente al año 2007 como botón de muestra de la progresiva marginalidad en la que va quedando el derecho de asilo. En el estado español, sólo el 3,14% obtuvo en 2007 el estatuto de refugiado, apenas 204 personas. El 5,24% debió conformarse con la protección complementaria (340 personas). Mientras tanto, se denegó toda protección a casi seis mil solicitantes de asilo.
En perspectiva europea se puede decir que el derecho de asilo se diluye progresivamente en el campo de la extranjería, el trasvase de partidas económicas del Fondo para ayuda a los refugiados dirigido a combatir la inmigración irregular es una buena muestra de ello. En resumen, sin necesidad de proponer un cambio en la legislación internacional sobre estatuto del refugiado, se trata de ir diseñando normas que inaplican los principios fundamentales del derecho al refugio; por ejemplo, la vulneración del principio de no devolución al país de origen, (non refoulement) que conlleva la puesta en marcha de los Programas de Protección Regional, (PRP). El objetivo último de todas estas normas es la creación de un Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) donde destaca un debate antiguo y a la vez representativo de esta falsa política de protección del asilo, nos referimos al reparto de solicitantes de asilo entre diversos estados europeos.
Ficciones jurídicas, derechos que no existen.
El resultado último de todo lo que estaos comentando es la creación de ficciones jurídicas que conforman una realidad virtual. En definitiva, todo el andamiaje de FRONTEX, EUROSUR, y demás medidas se viene abajo ante la cuestión central de saber si estas patrulleras vigilan, interceptan o rescatan a inmigrantes. De hecho, un cayuco en alta mar es sencillamente una embarcación en peligro a la que debe prestarse el auxilio necesario; no otra cosa dispone el artículo 98 del Convenio de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, el Convenio Internacional sobre Búsqueda y Salvamento Marítimo la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional, el Protocolo de Palermo Contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, etc. Sin embargo, llevar hasta sus últimas consecuencias la política de externalización de fronteras tiene sus dificultades prácticas. Tomando como ejemplo lo corrido con el Marine I, y otras embarcaciones a las que se les niega entrar a puerto. Las normas de derecho internacional marítimo antes expuestas obligan al rescate de una embarcación que estuviera en peligro y su traslado inmediato a un lugar seguro. Y este concepto de “lugar seguro” ha sido desvirtuado por países como Malta que proponen un reparto de la carga que supone el traslado a puerto de estas embarcaciones. En resumen, el lugar seguro no es, como cabría pensar de manera lógica, el lugar más cercano; y esta perversión tan obscena del significado de los conceptos aun siendo generalizable a diferentes ámbitos de la sociedad, resulta especialmente acusada cuando hablamos del fenómeno migratorio.
El punto de llegada en este proceso que comentamos lo constituye la desaparición de cualquier derecho que puedan tener los inmigrantes interceptados en la frontera por la sencilla razón de que son despojados de su condición de personas. Partimos de una frontera difusa que favorece la construcción de realidades virtuales. Esta realidad virtual es el escenario en el que se mueven los mecanismos de control fronterizo que no saben si rescatan o alejan a los cayucos. Y esta confusión se produce gracias a la previa cosificación del inmigrante que pasa a ser un objeto molesto del cual desprenderse. Esto último favorece la creación de mecanismos alejados de cualquier normativa de protección de los derechos fundamentales, (ya no hay derechos fundamentales que proteger). Si algún pesquero salva vidas el hecho se transforma en un acto heroico, no en una obligación legal. Y si una patrullera obliga a retornar a puerto a un cayuco su actuación no se cuestiona por no haber salvado a unos inmigrantes que iban apiñados en una pequeña embarcación sin salvavidas. En definitiva, nos acercamos a una especie de “derecho penal del enemigo” en la formulación dada por el penalista alemán Jakobs de un específico y diferenciado corpus legal punitivo contra enemigos, es decir, contra inmigrantes irregulares que ponen en peligro la política de ordenación de los flujos migratorios, sin importar mucho quien de entre esos inmigrantes es el traficante.
Y aquí llegamos a otra de las cuestiones importantes a tener en cuenta. Tanto el control de flujos en la frontera como la Ley de Extranjería comparten un problema común, la visualización del inmigrante. En el primero de los casos esto es evidente cuando el cayuco parte desde cualquier punto de África y llega a las costas españolas. En medio hay un inmenso mar donde la embarcación se hace invisible para los medios de comunicación y no tanto para muchos barcos que seguramente han avistado este tipo de embarcaciones pero omiten prestar ayuda para no complicarse la vida. Es desde luego un sistema de eliminación de cayucos mucho más efectivo que el rescate de la embarcación y posterior devolución al país de origen de sus tripulantes. Resulta imposible contabilizar las personas muertas en alta mar intentando llegar a Europa, pero de lo que sí se puede dar cuenta es de todos los mecanismos a los que aludíamos antes para que esta circunstancia no sea considerada una catástrofe humanitaria. De ahí que el siguiente paso sea mejorar los procedimientos de prohibición que toda frontera debe desplegar.
Reflexión final.
Con el permiso del escritor polaco Zygmunt Bauman hablaremos por último de la frontera líquida. En su libro “ Vidas desperdiciadas. La modernidad y sus parias”. Bauman señala que el desarrollo de la modernidad genera de forma inevitable toneladas de residuos, no sólo materiales, sino también humanos. Estos residuos humanos son los pobres, los habitantes de los guetos, los desempleados, los inmigrantes, etc.; personas que no cumplen función económica alguna para el sistema. Y aunque la economía de mercado siempre ha generado residuos, el problema ahora es que no existen lugares donde reciclar estos residuos humanos; de hecho, los países que antes reciclaron residuos en la época colonial se han convertido en nuevos productores de residuos: contaminación, refugiados, emigrantes, etc; en definitiva, los “desagües” de la modernidad se han atascado.
Cuando las cañerías se atascan el agua fluye al exterior y se desborda, algo por otra parte previsible dado que tres cuartas partes del planeta nos contempla a unos pocos encerrados en nuestra fortaleza de cristal. Así pues, en la situación actual no sabemos qué hacer con los residuos que generamos, (más de medio millón de irregulares) y encima tenemos que distribuir los residuos que vienen desde el mar. Y en este trabajo de distribuir africanos por la geografía española comienza a aflorar el conocido síndrome MIMBY (acrónimo de la expresión inglesa not in my backyard, no en mi patio trasero). Lo mismo que con los residuos peligrosos, primero se miran los lugares donde existan celdas de almacenamiento, (centros de acogida de inmigrantes) y lego, si es necesario, se implantan vertederos controlados.
En otra obra anterior este mismo autor nos recuerda que lo mas sorprendente del Holocausto fue su racionalidad, su eficacia en la exterminación de judíos. Pues bien, si aplicásemos criterios de eficacia a este problema de residuos con el que nos encontramos hoy en día, no hay que olvidar que tradicionalmente los fondos marinos han sido el lugar de vertido de residuos de todo tipo; aunque sabido es que la mayor parte de estos residuos humanos vienen a través de los aeropuertos. Derribar aviones no es un sistema “limpio” de eliminación de residuos, pero hundir cayucos va a ser el inevitable final que la modernidad depara a estas personas, (perdón, quiero decir, residuos).
