El tiro por la culata. El tratado de Amsterdam no trae ninguna democratización de la política de la interior de la UE

El Tratado de Ámsterdam no trae ninguna democratización de la política interior de la UE

Mark Holzberger Katina Schubert
Colaboradores de la oficina de la parlamentaria del PDS, Ulla Jelpke

Al comienzo de las negociaciones sobre la revisión del Tratado de Maastricht, se anunció con muchas palabras la democratización de la UE, un mayor papel del Parlamento Europeo, así como una amplia «comunitarización» de la política europea en materia de interior y justicia. Tras el acuerdo sobre el llamado Tratado de Amsterdam, en junio 1997, nada queda de estos propósitos venerables.

La política de interior y justicia se encuentra en el llamado tercer pilar del Tratado de Maastricht. A ella no se aplican las normas de decisión previstas en la «Comunidad Económica Europea» (el llamado primer pilar del Tratado de Maastricht), donde la Comisión Europea tiene derecho a tomar iniciativas para adoptar medidas, directivas, etc. comunes. Los Estados de la UE deciden, generalmente por mayoría cualificada, sobre las propuestas de la Comisión y el Parlamento Europeo (PE) participa en estas decisiones.
En el tercer pilar, los gobiernos de la UE acuerdan entre ellos unos criterios y medidas comunes, los parlamentos nacionales y el PE no participan en este proceso.
La comunitarización de la política europea en materia de justicia e interior, prevista por la UE, pretendía trasladar los campos políticos del tercer pilar al marco institucional de la UE, para sacarlos del acceso exclusivo de los gobiernos y reforzar lo derechos de participación del PE. Pero en el Tratado de Amsterdam se llegó únicamente al acuerdo de trasladar la política de asilo, inmigración y visados a los mecanismos de la UE.

Una Comunidad ni siquiera a medias
La política de asilo, situada hasta ahora en el tercer pilar del Tratado de Maastricht vivió hasta la fecha más bien en la sombra; la voz cantante la llevó la intergubernamental «Cooperación Schengen» (véase más adelante). Los acuerdos entre los Estados miembros de Schengen a menudo únicamente fueron aprobados con posterioridad por la UE.
Tras Amsterdam, la política de asilo e inmigración quedará fuera del tercer pilar, pero su traslado al primer pilar es incompleto. Seguirá el status especial de la política de cierre hermético frente a refugiados y migrantes en la UE.
En un plazo de cinco años, el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos Interiores de la UE prevé aprobar medidas, que deben garantizar
- que en las fronteras interiores de la UE se supriman los controles fronterizos,
- que se armonicen los procedimientos de control en las fronteras exteriores de la UE,
- así como las regulaciones para la concesión de visados de entrada,
- que se definan las condiciones para la garantía de la libre circulación de ciudadanas y ciudadanos extracomunitarios.
Después de que la UE adoptara, durante los últimos años y debido a las correspondientes determinaciones previas por parte de la Cooperación Schengen, una serie de criterios o resoluciones en materia de asilo e inmigración1, a partir de ahora es el Consejo el que según el art. C del Tratado de Amsterdam debe decidir los denominados standards mínimos
- para la regulación de los procedimientos de asilo
- para la acogida de refugiados de guerras civiles
- para el «reparto homogéneo de las cargas generadas por la acogida de refugiados»
- para las condiciones de entrada y salida
- para la concesión de visados
- para el reagrupamiento familiar
- para la reconducción de los denominados «inmigrantes ilegales», así como
- para que los inmigrantes laborales y los refugiados que residan legalmente en un Estado de la UE, puedan trasladarse a otro país de la UE y trabajar allí.
Durante estos cinco años el Consejo puede actuar en estos asuntos sólo por decisión unánime. Incluso, pasado este tiempo, estas materias (individualmente o en su conjunto) sólo podrán ser comunitarizadas, si los gobiernos de todos los Estados de la UE están de acuerdo. Sólo la política de visados pasará, una vez transcurrido este periodo, de forma definitiva y, en su caso, con mayoría cualificado, al mecanismo habitual de la UE.
La única función que incumbe al Parlamento Europeo en esta materia, ni siquiera a medias comunitarizada, es el derecho a ser escuchado.

Mantener Schengen como motor del desarrollo de la UE
El Acuerdo de Schengen fue concluido en 1985 entre Francia, Alemania y el Benelux. Estos gobiernos acordaron que con la introducción del mercado único de la Comunidad Europea se suprimiesen los controles en las fronteras interiores. En 1990 los Estados acordaron en el «Convenio de Aplicación de Schengen» unas llamadas medidas de compensación por la supresión de los controles fronterizos, que afectan profundamente a los derechos fundamentales de los propios nacionales, pero especialmente a los de los refugiados y migrantes2. El Acuerdo de Schengen se considera el modelo, en el que se está diseñando y experimentando la colaboración a nivel de la política de interior entre algunos gobiernos de la UE, para imponerla posteriormente al resto de los Estados miembros de la UE. En este selecto club, el PE se quedó fuera, al igual que los parlamentos nacionales. El Convenio de Aplicación fue negociado en exclusiva entre los gobiernos de los Estados miembros de Schengen. Lo mismo vale para las innumerables decisiones vinculatorias que ha tomado el Cte. Ejecutivo de Schengen desde 1990. Tampoco en este caso los parlamentos tuvieron derecho alguno de participación, únicamente fueron informados con posterioridad, en un acto de gracia, por así decirlo, e incluso de forma fragmentaria.
Por medio del Tratado de Amsterdam, se pretende integrar Schengen,este prototipo de la Europa nuclear (…), a las instituciones de la UE. Desde el punto de vista del gobierno alemán era muy importante evitar que se pusiera en peligro la colaboración Schengen, hasta ahora tan práctica y eficaz para ellos. Según las ideas del Ministerio del Interior federal, se debería dar a Schengen un «status especial» dentro de la UE, para que «pueda tener una cierta vida propia, para seguir desarrollándose sin impedimentos por parte de la UE».
Para ello, el Tratado de Amsterdam incluye el denominado Protocolo Schengen, que regula la integración de la Cooperación Schengen en las instituciones de la UE3. (…) El Reino Unido e Irlanda se niegan a los controles en las fronteras interiores. Por lo tanto, ambos no firmaron este acuerdo y no pueden participar ni en debates ni en decisiones del Cte Ejecutivo de Schengen; tampoco podían hasta ahora participar en el Sistema de Información de Schengen (SIS).
Para la integración de la Cooperación Schengen en las instituciones de la UE, todas las decisiones tomadas hasta la fecha por el Comité Ejecutivo de Schengen serán traspasadas a derecho de la UE. La consecuencia es, que los parlamentos nacionales deben ratificar, junto al Tratado de Amsterdam, todas aquellas decisiones, que hasta ahora han tomado exclusivamente el comité Ejecutivo o los gobiernos de los Estados miembros de la UE. No pueden rechazar o modificar ni una de estas decisiones. En caso contrario, este Estado de la UE debe salir de la Cooperación Schengen. No es imaginable la hipótesis de que algún país de la UE se permitiera el no acatar este «trágala»4.
Al Reino Unido e Irlanda, no obstante, se les concedió la posibilidad de adoptar únicamente las regulaciones favorables para ellos. Este procedimiento de «Schengen a la carta» había sido rechazado hasta entonces sobre todo por parte del gobierno alemán. ¿Cómo si no hubiera sido posible aplicar el chantaje de los Estados de Schengen a los demás países de la UE, si cada gobierno hubiera podido llevarse la mejor tajada?
En el terreno de la cooperación policial serán decisivas en el futuro las estructuras antidemocráticas y no comunitarizadas del tercer pilar del Tratado de Maastricht. Pero ni siquiera el Ministerio del Interior de Alemania, a través de los denominados informadores de Schengen en el Bundestag, fue capaz de informar durante un primer debate del Tratado de Amsterdam a finales del pasado mes de junio 1997, de la forma que van a tener en el futuro las estructuras de Schengen y por lo tanto también, los derechos de control y participación del PE y de los parlamentos nacionales. No obstante, el objetivo político del Ministro del Interior alemán y de sus homólogos a nivel de los Estados federados es: Schengen debe «mantenerse como motor del desarrollo de la UE en el campo de la seguridad interior». Y como si se quisiera definir una vez más y por contrato, por dónde van realmente las cosas en la política europea de interior y justicia, la Declaración de la conferencia intergubernamental subraya que existe unanimidad en que aquellas medidas, con las que el Consejo pretenda en el futuro sustituir la Cooperación Schengen, «deben proporcionar como mínimo el mismo nivel de protección y seguridad que las disposiciones del Acuerdo de Schengen».

Carrera de liebre y erizo por Europol
La Convención acerca del establecimiento de una autoridad europea de policía (EUROPOL) se encuentra en proceso de ratificación parlamentaria.
El PDS rechaza esta Convención de EUROPOL, porque con ella se creará una autoridad policial, que no podrá ser controlada ni por el Parlamento Europeo o los parlamentos de los respectivos Estados de la UE, ni por la justicia y tampoco por la opinión pública demócrata. EUROPOL sólo tendrá que rendir cuentas ante sí mismo. Además, EUROPOL se basa en un concepto estrictamente centralista, que va en contra del principio federal del derecho policial alemán. En EUROPOL se juntarán las informaciones más sensibles (desde la convicción política hasta la orientación sexual), tanto de bancos de datos policiales como de los servicios secretos. El imperativo de separación entre policía y servicios de información, que rige en Alemania, se socavará.
El Tratado de Amsterdam confirma en su Título VI sobre las disposiciones relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal, el establecimiento de la autoridad EUROPOL. En el Art. K.2 se anuncian ya «acciones comunes» para ampliar las competencias de EUROPOL de forma drástica. Según ello, los EUROCOPS tendrán también competencias de intervención operativa. Esto significa, que se prevé que no solamente recogerán y analizarán informaciones, tal como estaba previsto hasta ahora, sino que tendrán también competencias policiales de intervención, es decir de coordinar y apoyar acciones operativas de equipos policiales comunes, y que podrán solicitar a las policías nacionales «la realización de investigaciones en casos especiales»5.
Nos parece especialmente criticable que las competencias de Europol se amplíen, cuando la Convención de Europol todavía es objeto de debate en los parlamentos nacionales de la UE. Es decir: cuando aún está sin ratificar la Convención de EUROPOL, y por lo tanto ni siquiera ha entrado en vigor, se están creando unas posibilidades de actuación para los EUROCOPS, sobre la base del derecho internacional, que no están contempladas por el borrador de la presente Convención. De esta manera los gobiernos de la UE vuelven a socavar los derechos de control de los parlamentos nacionales de la UE y una vez más los parlamentarios corren jadeando detrás de los acontecimientos.
Si se pretende proporcionar a los EUROCOPS semejantes «competencias operativas», el PDS lo considera especialmente problemático, ya que al mismo tiempo se prevé concederles la inmunidad en los casos de conductas de relevancia penal. Una «licencia para matar» es precisamente lo contrario de una política de interior y justicia de la UE basada en los derechos ciudadanos.

La «seguridad interior» de la UE sin control judicial
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), como instancia judicial europea, es competente para abordar litigios que no hayan sido resueltos una vez agotada la vía jurídica nacional. La jurisprudencia de este tribunal, sobre todo en el marco del primer pilar, ya ha tenido repercusiones importantes, aunque no siempre progresistas, como, por ejemplo, acerca de la validez de la legislación alemana en materia de no discriminación.
El Tratado de Amsterdam prevé una doble cláusula de excepción con respecto al control judicial de las actuaciones policiales. Por un lado, el TJCE sólo actuará ante aquellos Estados de la UE que expresamente reconozcan su competencia. Las ciudadanas y ciudadanos de los demás Estados se quedarán con las ganas.
Por otro, el TJCE no podrá actuar ni siquiera frente a Estados que, en principio, hayan reconocido su competencia, cuando se trate de cuestiones relativas a la salvaguarda de la «seguridad interior». Según el art. K.7, apdo 5 del Tratado de Amsterdam, “el TJCE no será competente para controlar la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro, ni sobre el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros respecto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior”. La competencia del tribunal no se limita, por lo tanto, sólo a nivel geográfico.
Precisamente un ámbito tan delicado como el de la seguridad del Estado, donde las vulneraciones de derechos fundamentales son particularmente frecuentes y pueden realizarse con una intensidad incomparable, quedará fuera del control judicial. ¿Qué se pretende esconder aquí?

La «seguridad interior» de la UE sin control parlamentario
Tampoco les va mejor a los diputados del PE. Cuando ni siquiera van a tener competencias legislativas en la política de asilo e inmigración, que apenas merece el calificativo de «comunitarizada», ¿por qué les debería ir mejor precisamente en el tema de la colaboración policial? También en esta materia, el PE no podrá hacer más que dirigir preguntas y recomendaciones al Consejo de Ministros. Éste, por su parte, «informará» al PE una vez al año de sus progresos en la cooperación policial y judicial en materia penal. Si el Consejo de Ministros desea tomar decisiones que afectan a los Estados miembros en materia policial, el PE únicamente tendrá el derecho (según art. K.11) a ser «escuchado». ¿Es así como funciona una democracia parlamentaria?
Tampoco los parlamentos nacionales tienen ningun poder de control. Los gobiernos de los Estados miembros de la UE podrán, por lo tanto, adoptar acuerdos y decisiones generales o específicas, sin que el PE, o por ej. el Bundestag, tengan que haber realizado actividad legislativa alguna.
Pensamos que esta forma de privar al PE y a los parlamentos nacionales de toda influencia, vulnera el art. 23 de la Ley Fundamental alemana, según el cual la transferencia de derechos de soberanía requiere que la UE «se comprometa con los principios democráticos y del estado de derecho». El Tratado de Amsterdam apenas cumplirá con los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional alemán el 12 de octubre de 1993 en la denominada «Sentencia de Maastricht». Las y los jueces exigen una «legitimación democrática» en la transferencia de derechos soberanos. El Tribunal Constitucional Federal explicó: «Lo decisivo es, que las bases democráticas de la Unión vayan ampliándose convenientemente y que, en el desarrollo de la integración, se mantenga también una democracia viva en los Estados miembros.» Evidentemente, en el campo de la política de interior y justicia no se puede hablar de una «ampliación conveniente de las bases democráticas» dentro de la UE.

La política de interior de la UE carece de objetivos emancipatorios
Pensamos que se pagará caro el que la UE siga negándose a basar su trabajo en un catálogo independiente de Derechos Fundamentales fijados en el Tratado de la UE, tal como exigió el grupo parlamentario del PDS. También el Tratado de Amsterdam se limita a una referencia global al respeto de la Convención Europea de Derechos Humanos y la Convención de Ginebra sobre Refugiados. Consideramos que esto es muy poco para la validez directa de los derechos fundamentales y su exigibilidad jurídica dentro del marco de la UE.

  1. En el tema de discriminaciones por motivos de sexo, de la orientación sexual, de la procedencia, la pertenencia a un determinado grupo étnico, la religión o creencias, una minusvalía o la edad, dentro de la UE, el Tratado de Amsterdam no ofrece más que bonitas palabras. En realidad no se pretende luchar con suficiente insistencia contra estas formas de discriminación social. La discriminaciones por convicciones políticas ni siquiera se consideran en el Tratado. Y para todas las medidas previstas de anti-discriminación, Amsterdam (en el art. 6a revisado del Tratado de la UE) exige siempre una decisión unánime. En todos los puntos conflictivos (igualdad de derechos para homosexuales y lesbianas, por ejemplo) o en medidas anti-discriminatorias que podrían costar mucho dinero (por ejemplo en el sector de la discriminación de minusválidos y personas mayores), el listón se ha colocado tan alto, que prácticamente es imposible pasarlo.
  2. Tampoco son eliminadas por el Tratado de Amsterdam las regulaciones discriminatorias que excluyen de derechos fundamentales a ciudadanas y ciudadanos no comunitarios, que llevan mucho tiempo viviendo en la UE. La única preocupación son los derechos de las ciudadanas y ciudadanos de la Unión. Forma parte de las convicciones básicas del PDS, que migrantes y refugiadas/os que llevan 5 años o más viviendo entre nosotros, puedan adoptar la nacionalidad del país donde viven. Unido a ello debería ir un status legal, que les da los mismos derechos que a las ciudadanas/os de la UE. El Tratado de Amsterdam no incluye ningún objetivo emancipatorio en este sentido. Por el contrario: debido en gran medida a la insistencia del gobierno alemán, las ciudadanas/os de países terceros que viven legalmente en un Estado miembro de la UE, se han quedado ahora sin derecho a trabajar en otro Estado de la UE.
  3. Europa sigue negándose a reconocer lo que de hecho es: una zona de inmigración. A pesar de la fuerza económica de este continente y de su innegable riqueza, ni el Tratado de Maastricht ni el de Amsterdam dedican una sola línea a la regulación de la inmigración de ciudadanas y ciudadanos no comunitarios. Al contrario: las estipulaciones en materia de migración son exclusivamente medidas para impedir la inmigración. Se trata únicamente de cerrar las puertas a los «inmigrantes ilegales», es decir, de reforzar la Fortaleza Europa.
  4. En lo que se refiere a la cooperación policial, el procedimiento previsto en el Tratado de Amsterdam está equivocado en su planteamiento, de manera que el PDS rechaza las medidas concretas. En vez de prioritar la lucha contra las causas de la delincuencia, se establece, a nivel de la UE, un centralismo y una fijación policial que hacen que cualquier control judicial o parlamentario se queden en el camino.

Agudización del déficit democrático en la UE
La UE tiene un problema básico con la democracia, que se ha agudizado incluso con el Tratado de Amsterdam: los gobiernos de los Estados miembros se convierten a nivel de la UE, de facto, en el poder legislativo. De hecho, el Consejo de Ministros de la UE concluye acuerdos, y decisiones de todo tipo. El Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales, es decir los poderes legislativos como tales, quedan limitados a un mero papel de comparsa. Y el poder judicial queda completamente excluido de todos los sectores sensibles de la seguridad del Estado, donde un control judicial sería tan necesario.
Quien excluye sistemáticamente a la opinión pública demócrata, como hasta ahora, de todas las cuestiones de política interior y justicia, y pondrá patas arriba también, en el futuro, el principio del estado de derecho, de la separación de poderes, no tiene que derramar lágrimas de cocodrilo por el desinterés político y hacia los asuntos europeos. Quien institucionaliza este campo político como diplomacia secreta y niega consecuentemente a las personas que viven en la UE su derecho a una participación democrática, no debe extrañarse, cuando éstas abandonan la idea europea. Un lamentable desarrollo, pero de causas caseras.

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